JHS 208 Maakuntien talousarvio ja -suunnitelma

Liite 1. Maakuntien talousarvio ja -suunnitelman käsikirja

  • Versio: 1.0
  • Julkaistu: 23.10.2018
  • Voimassaoloaika: toistaiseksi

Sisällys

  1. 1 Johdanto
  2. 2 Soveltamisala
  3. 3 Taloussuunnittelua koskevat säännökset
  4. 3.1 Talousarvio ja -suunnitelma
  5. 3.2 Talousarvion yhteys kirjanpitoon ja ulkoiseen raportointiin
  6. 4 Taloussuunnittelun tehtävät ja periaatteet
  7. 4.1 Taloussuunnittelun tehtävät
  8. 4.1.1 Tavoitteiden asettaminen
  9. 4.1.2 Maakunnan tai tehtäväalueen aluetta, asemaa, väestöä ja kokonaistaloutta koskevat strategiset tavoitteet
  10. 4.1.2.1 Asiakaslähtöiset tavoitteet
  11. 4.1.2.2 Palvelutoiminnan tuotantoon ja järjestämiseen liittyvät tavoitteet
  12. 4.1.2.3 Tavoitteiden mitattavuusvaatimus
  13. 4.1.3 Resurssien jako tehtäville ja hankkeille
  14. 4.1.3.1 Tavoitteiden sitominen resursseihin
  15. 4.1.3.2 Maakunnan lakisääteiset ja vapaaehtoiset tehtävät
  16. 4.1.4 Varsinaisen toiminnan ja investointien rahoitus
  17. 4.2 Taloussuunnittelun periaatteet
  18. 4.2.1 Tasapainoperiaate
  19. 4.2.2 Brutto- ja nettoperiaate
  20. 4.2.3 Suorite- ja realisointiperiaate
  21. 4.2.4 Täydellisyysperiaate
  22. 4.2.5 Kehysbudjetointiperiaate
  23. 5 Maakunnan talousarvion ja -suunnitelman rakenne ja sisältö
  24. 5.1 Talousarvioasetelman osat ja rakenne
  25. 5.2 Talousarvion yleisperustelut
  26. 5.2.1 Suunnitelmien yleiset perusteet ja kehitysnäkymät
  27. 5.2.2 Maakuntastrategian ja palvelulupauksen esittäminen talousarviossa ja -suunnitelmassa
  28. 5.2.3 Tavoitteiden asettaminen konsernille, konsernijohdolle ja maakunnan edustajille tytäryhteisöissä
  29. 5.2.4 Tytäryhteisölle asetettavat tavoitteet maakunnan talousarviossa sekä toteutumisen seuranta
  30. 5.3 Käyttötalousosa maakunnan talousarviossa
  31. 5.3.1 Bruttobudjetoitavan tehtävän käyttötalousosa
  32. 5.3.1.1 Palvelustrategia ja palvelutavoitteet
  33. 5.3.1.2 Bruttobudjetoitavan tehtävän tavoitteet ja tunnusluvut
  34. 5.3.2 Nettobudjetoitavan tehtävän järjestämismallit
  35. 5.3.2.1 Tehtäväkohtaiset tavoitteet
  36. 5.3.2.2 Tulosbudjetti
  37. 5.3.2.3 Rahoitusbudjetti
  38. 5.3.3 Käyttötalouden perustelut
  39. 5.3.4 Käyttötalouden määrärahat ja tuloarviot
  40. 5.3.5 Tulojen ja menojen budjetointi lajeittain
  41. 5.3.5.1 Toimintatulojen ja toimintamenojen budjetointi
  42. 5.3.5.2 Rahoitustulojen ja -menojen budjetointi
  43. 5.3.5.3 Poistot ja arvonalentumiset
  44. 5.3.5.4 Laskennalliset kustannukset
  45. 5.3.5.5 Tehtävän kokonaiskustannukset
  46. 5.3.5.6 Arvonlisäveron käsittely
  47. 5.4 Tuloslaskelmaosa maakunnan talousarviossa
  48. 5.4.1 Tuloslaskelmaosan asetelma
  49. 5.4.2 Käyttötalousosan yhdistely tuloslaskelmaosaan
  50. 5.4.2.1 Toimintatulojen, toimintamenojen sekä valmistus omaan käyttöön -erän yhdistely
  51. 5.4.2.2 Rahoitustulojen ja -menojen yhdistely
  52. 5.4.2.3 Poistojen ja arvonalentumisten yhdistely
  53. 5.4.2.4 Satunnaisten erien yhdistely
  54. 5.4.3 Tuloslaskelmaosassa budjetoitavat erät
  55. 5.4.3.1 Valtion rahoituksen budjetointi
  56. 5.4.3.2 Rahoitustulojen ja -menojen budjetointi
  57. 5.4.3.3 Satunnaisten erien budjetointi
  58. 5.4.4 Tilikauden verojen ja tilinpäätössiirtojen budjetointi
  59. 5.4.5 Tuloslaskelmaosan tavoitteet ja tunnusluvut
  60. 5.4.6 Tuloslaskelmaosan vertailutiedot
  61. 5.5 Investointiosa maakunnan talousarviossa
  62. 5.5.1 Maakunnan investointisuunnitelma ja maakunnan osuus yhteistyöalueen investointisuunnitelmasta
  63. 5.5.1.1 Maakunnan investointisuunnitelma
  64. 5.5.1.2 Maakunnan osuus yhteistyöalueen investointisuunnitelmasta
  65. 5.5.2 Hanketavoitteet
  66. 5.5.3 Investointimenojen budjetointi
  67. 5.5.4 Investointitulojen budjetointi
  68. 5.6 Rahoitusosa maakunnan talousarviossa
  69. 5.6.1 Rahoitusosan asetelma
  70. 5.6.1.1 Toiminnan rahavirta
  71. 5.6.1.2 Investointien rahavirta
  72. 5.6.1.3 Toiminnan ja investointien rahavirta
  73. 5.6.1.4 Rahoituksen rahavirta
  74. 5.6.1.5 Vaikutus maksuvalmiuteen
  75. 5.6.2 Rahoitusosan tavoitteet ja tunnusluvut
  76. 5.6.2.1 Investointien omarahoitusosuus -tavoite
  77. 5.6.2.2 Muut tavoitteet
  78. 5.6.3 Tuloslaskelma- ja investointiosan sekä taseyksikön rahoitusosan yhdistely maakunnan rahoitusosaan
  79. 5.6.3.1 Tuloslaskelmaosan yhdistely
  80. 5.6.3.2 Investointiosan yhdistely
  81. 5.6.3.3 Muun taseyksikön rahoitusosan yhdistely
  82. 6 Talousarvion ja muiden taloussuunnitelmien sitovuus ja toteutumisen seuranta
  83. 6.1 Talousarvion sitovuus
  84. 6.1.1 Tavoitteen sitovuus
  85. 6.1.2 Rahamääräisten erien sitovuus
  86. 6.1.2.1 Määrärahan sitovuus
  87. 6.1.2.2 Tuloarvion sitovuus
  88. 6.1.2.3 Määrärahojen ja tuloarvioiden yhteenvetolaskelma
  89. 6.2 Taloussuunnitelman sitovuus
  90. 6.3 Käyttö- ja hankesuunnitelman ja kohderahoitteisen tehtävän osabudjettien sitovuus
  91. 6.4 Talousarvion muuttaminen
  92. 6.5 Talousarvion toteutumisvertailu ja seuranta
  93. 6.5.1 Maakunnan talousarvion toteutumisvertailu
  94. 6.5.2 Konsernin näkökulma ja seuranta
  95. 7 Maakunnan talousarvion ja -suunnitelman valmistelu ja hyväksyminen
  96. 7.1 Suunnittelukehykset
  97. 7.1.1 Osallistuva budjetointi
  98. 7.2 Laadintaohjeet
  99. 7.3 Toimielinten talousarvio- ja -suunnitelmaehdotukset
  100. 7.4 Maakunnan hallinnon yhdistely ja tasapainotus
  101. 7.5 Talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen hyväksyminen
  102. 7.6 Käyttösuunnitelmien ja erillisbudjettien hyväksyminen
  103. 8 Maakunnan liikelaitoksen budjetointi ja käsittely maakunnan talousarviossa
  104. 8.1 Liikelaitoksen talousarvion ja -suunnitelman valmistelu ja hyväksyminen
  105. 8.2 Liikelaitoksen talousarvion rakenne ja sen sitovat erät
  106. 8.2.1 Liikelaitoksen sitovat tavoitteet
  107. 8.2.2 Perustelutekstit
  108. 8.2.3 Menojen ja tulojen sitovuus liikelaitoksen talousarviossa
  109. 8.2.4 Investointibudjetin sitovat erät
  110. 8.2.5 Rahoitusbudjetin sitovat erät
  111. 8.2.6 Liikelaitoksen tulojen ja menojen budjetointi lajeittain
  112. 8.2.7 Liikelaitoksen talousarvion muuttaminen
  113. 8.2.8 Liikelaitoksen talouden tasapainottamisvaatimus
  114. 8.3 Liikelaitoksen vaikutus maakunnan talouteen
  115. 8.3.1 Liikelaitosten vaikutus maakunnan tuloksen muodostumiseen
  116. 8.3.2 Liikelaitoksen vaikutus toiminnan rahoitukseen
  117. 9 Taloussuunnittelu maakuntien välisessä yhteistoiminnassa
  118. 9.1 Yhteistoiminnan järjestämisvaihtoehdot
  119. 9.2 Budjetointi- ja taloussuunnittelu sopimusmaakuntamallissa
  120. 9.2.1 Rahoittajien budjetointi
  121. 9.2.2 Tuottajan budjetointi
  122. 10 Talousarvion ja -suunnitelman laatiminen maakuntajaon muutostilanteessa
  123. 10.1 Lakkaavan maakunnan talousarvio ja -suunnitelma
  124. 10.2 Toimintaa jatkavan tai uuden maakunnan talousarvio ja -suunnitelma
  125. 10.3 Taloussuunnitelman tasapainottaminen

    1 Johdanto

Tämä käsikirja ohjaa maakunnan talousarvion ja -suunnitelman laatimista siten, että eri ministeriöiden tietotarpeet ja tilinpäätöksessä esitettävä talousarvion toteutumisvertailu pystytään tuottamaan yhdenmukaisesti. Talousarvion ja -suunnitelman rakenteen tulee noudattaa JHS-talousarviosuosituksessa annettuja ohjeita.

Maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevan hallituksen esityksen (HE 15/2017) mukaisesti valtion maakuntiin kohdistamaa ohjausta tiivistetään ja uudistetaan. Maakuntalain 13 §:n mukaisesti julkisen talouden suunnitelman (JTS) tekemiseksi tapahtuvan valtioneuvoston päätöksenteon tueksi ja maakuntien taloudellista ohjausta varten on valtion ja maakunnan välinen neuvottelu. Neuvotteluja johtaa valtiovarainministeriö. Tätä varten kukin maakuntien tehtävien ohjaamisesta vastaava ministeriö valmistelee toimialansa tehtävien ja kustannusten arvioinnin.

Julkisen talouden suunnitelma on hallituksen päätösasiakirja, joka kattaa koko julkisen talouden sisältäen valtiontaloutta, maakuntataloutta, kuntataloutta, lakisääteisiä työeläkelaitoksia ja muita sosiaaliturvarahastoja koskevat osat. Julkisen talouden suunnitelman tavoitteena on jatkossa koko julkisen sektorin kestävyyden turvaaminen.

JHS-suosituksella eli yhteisen rakenteen määrittelyllä edistetään velvoitetta (MaakuntaL 96 §) julkaista talousarvio- ja taloussuunnitelmatiedot yleisessä tietoverkossa, sekä varmistetaan tiedon julkaisu yhdenmukaisessa formaatissa tiedon jatkohyödyntämistä varten. Yhdenmukaista tietojen esittämistä tarvitaan erityisesti julkisen talouden suunnitelman tietopohjaan ja kehittämiseen liittyen. Valmisteilla olevat lait ja lakimuutokset on huomioitava maakunnan taloussuunnittelussa.

Maakunnan talousarvion ja -suunnitelman tulee olla selkeä ja tiivis, ja sen pitää antaa käyttäjälleen (päätöksentekijä, maakunnan jäsen) riittävät tiedot. Lähtökohtana on oltava maakuntastrategia, johon perusteluosan tavoitteet kiinnitetään.

Maakunnan talousarvion ja -suunnitelman valmistelusta, rakenteesta ja sisällöstä sekä sen hyväksymisestä, muuttamisesta ja sitovuudesta säädetään maakuntalain 97 pykälässä. Maakuntavaltuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä maakunnalle seuraavaksi kalenterivuodeksi talousarvio ottaen huomioon maakuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä maakuntavaltuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnitelmakausi). Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi (MaakuntaL 97.1 §). Talousarvion ja kirjanpidon yhteys maakuntataloudessa on kiinteä ja niiden vaikutus toisiinsa molemmin suuntainen. Kirjanpito tulee järjestää siten, että sen avulla voidaan seurata talousarvion toteutumista tilinpäätöksessä laadittavassa talousarvion toteutumisvertailussa. Toisaalta talousarviossa noudatetaan kirjanpidon suoriteperustetta määrärahan ja tuloarvion ottamisessa talousarvioon. Kirjanpitokäytäntö ohjaa näin menon ja tulon merkitsemistä talousarviossa ja sen toteutumisvertailussa.

Maakuntalain taloussäännöksiin sisältyvänä periaatteena on laskelmien suunnittelun ja seurannan yhdenmukainen rakenne. Tulos- ja rahoituslaskelman rakenne ja tietosisältö ovat pääpiirteissään yhtenevät talousarviossa ja tilinpäätöksessä. Laskelmissa on varsinaisesti eroja vain sisäisten erien käsittelyssä. Toteutumisvertailussa noudatetaan talousarvion rakennetta. Toteutumisvertailu laaditaan sillä tarkkuudella, jolla maakuntavaltuusto on hyväksynyt tavoitteen, määrärahan tai tuloarvion yksittäiselle tehtävälle, hankkeelle tai muulle meno- tai tuloerälle. Toteutumisvertailun laadinnasta vastaa maakuntahallitus sekä tilivelvolliset toimielimet ja viranhaltijat. Selvitys tavoitteiden toteutumisesta maakunnassa ja maakuntakonsernissa annetaan toimintakertomuksen toteutumisvertailuosassa.

Maakuntalain talousarvio- ja -suunnitelmasäännöksien tarkoituksena on varmistaa maakunnan tehtävien ja talouden oleminen kestävällä pohjalla ja tasapainossa. Talouden suunnittelun lähtökohtana ovat strategiassa maakunnan toiminnalle asetetut pitkän aikavälin tavoitteet, ennakoidut talouden kehitysnäkymät, arvioitu väestön ja elinkeinojen kehitys sekä toimintaympäristön muutokset. Taloussuunnitelmassa ja -arviossa esitetään tavoitteiden toteutuksen edellyttämät toiminnan ja talouden tavoitteet ja niiden edellyttämät määrärahat.

Talousarvio laaditaan siten, että se ohjaa ja kannustaa maakuntaa tulokselliseen toimintatapaan. Tuloksellisuustavoitteista on huomioitava, että asiaa havainnollistavat mittarit mittaavat asioita, joihin tavoitteen kohde voi itse omalla toiminnallaan vaikuttaa, ja että ulkoiset olosuhdetekijät voivat vaikuttaa merkittävästi eri kohteiden suoriutumiseen. Tuloksellisuus koostuu seuraavista osatekijöistä: taloudellisuus, tuottavuus, palvelun laatu ja vaikuttavuus sekä työelämän laatu.

    2 Soveltamisala

Suosituksen kohteena ovat maakunnat liikelaitoksineen ja taseyksikköineen. Tässä suosituksessa huomioidaan myös maakuntakonsernin näkökulma. Liikelaitos on osa maakuntaa, vaikka liikelaitoksen talousarvio ja -suunnitelma laaditaan maakunnan talousarviosta ja -suunnitelmasta erillisenä osana.

Ohjeiden soveltamisen kohderyhmiä ovat maakunnat sekä taloushallinnon palveluntarjoajat, jotka vastaavat maakuntien lakisääteisestä talousraportoinnista ja muusta ulkoisesta talousraportoinnista.

Suositus koostuu mm. valtiovarainministeriön, sosiaali- ja terveysministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, sisäministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön tietotarpeesta sekä tilinpäätöskaavojen mukaisista laskelmista ml. talousarvion toteutumisvertailu.

    3 Taloussuunnittelua koskevat säännökset

      3.1 Talousarvio ja -suunnitelma

Maakunnan taloutta koskevat säännökset on koottu maakuntalain (xxx/2017) 97 - 105 pykäliin.

Maakuntavaltuusto vastaa maakunnan toiminnasta ja taloudesta. Valtuuston tulee päättää maakuntastrategiasta, talousarviosta ja taloussuunnitelmasta, omistajaohjauksen periaatteista ja konserniohjeesta, varallisuuden hoidon ja sijoitustoiminnan perusteista, takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteista. Valtuuston tulee päättää myös maakunnan liikelaitokselle asetettavista toiminnan ja talouden tavoitteista sekä laitoksen sitovista meno- ja tuloeristä ja liikelaitoksen investointisuunnitelmasta (MaakuntaL 16 ja 53 §).

Valtuusto hyväksyy hallintosäännön, jossa annetaan tarpeelliset määräykset muun muassa maakunnan taloudenhoidosta (MaakuntaL 78 §). Talousarvion ja -suunnitelman valmistelusta, rakenteesta ja sisällöstä sekä sen hyväksymisestä, muuttamisesta ja sitovuudesta säädetään maakuntalain 97 §:ssä. Valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä maakunnalle seuraavaksi vuodeksi talousarvio ottaen huomioon maakuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä valtuuston on hyväksyttävä myös taloussuunnitelma kolmeksi tai useammaksi vuodeksi (suunnitelmakausi). Talousarviovuosi on taloussuunnitelman ensimmäinen vuosi.

Talousarvion valmistelusta vastaa maakuntahallitus sekä maakuntahallituksen ohjauksessa kukin toimielin omalla tehtäväalueellaan. Liikelaitoksessa valmistelusta vastaa johtokunta (MaakuntaL 54 ja 97 §).

Maakuntavaltuusto päättää muun muassa liikelaitosta sitovista meno- ja tuloeristä ja investointisuunnitelmasta. Liikelaitoksen johtokunnan on 54 §:n mukaisesti hyväksyttävä vuoden loppuun mennessä liikelaitokselle talousarvio- ja suunnitelma maakuntavaltuuston asettaminen sitovien talouden ja toiminnan tavoitteiden sekä meno- ja tuloerien mukaisesti.

Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään maakunnan ja maakuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat maakuntastrategiaa, ja että edellytykset maakunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Rahoitustarvetta ei saa kattaa pitkäaikaisella lainalla. Määräraha ja tuloarvio voidaan ottaa brutto- tai nettomääräisenä.

Maakunnan ja sen liikelaitoksen talousarviossa tulee olla käyttötalous- ja tuloslaskelmaosa sekä investointi- ja rahoitusosa. Investointiosasta on ilmettävä maakunnan investointien lisäksi maakuntakonsernin toiminnallisesti ja taloudellisesti merkittävimmät investoinnit. Investointisuunnitelman laadinnassa on muutoin otettava huomioon, mitä 12 §:ssä säädetään investointien ohjaamisesta.

Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä.

Maakunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Talousarvio ja -suunnitelma sitovat toimielimiä ja henkilöstöä ja ovat samalla näiden ohjauksen ja valvonnan välineitä. Talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää maakunnassa maakuntavaltuusto.

      3.2 Talousarvion yhteys kirjanpitoon ja ulkoiseen raportointiin

Talousarvion ja kirjanpidon yhteys maakuntataloudessa on kiinteä ja niiden vaikutus toisiinsa molemmin suuntainen. Kirjanpito tulee järjestää siten, että sen avulla voidaan seurata talousarvion toteutumista tilinpäätöksessä laadittavassa talousarvion toteutumisvertailussa. Toisaalta talousarviossa noudatetaan kirjanpidon suoriteperustetta määrärahan ja tuloarvion ottamisessa talousarvioon. Kirjanpitokäytäntö ohjaa näin menon ja tulon merkitsemistä talousarviossa ja sen toteutumisvertailussa.

Talousarviossa käytetään käsitteitä meno tai tulo kaikista taloustapahtumista. Talousarviossa menoa käytetään yleiskäsitteenä tarkoittaen talousarviovuodelle jaksotettujen toimintamenojen lisäksi myös muuta rahankäyttöä kuten investointimenoa, lainanlyhennystä, antolainausta sekä peruspääoman lisäystä. Talousarviovuodelle jaksotettuja tuloja ovat esimerkiksi valtion rahoitus, maksu-, myynti- ja muut toimintatulot, korkotulot ja muut rahoitustulot sekä lainanotto.

Valtiovarainministeriön toimeksiannosta kerätään maakunnilta talousarviotietoja julkisen talouden suunnitelman tietotarpeisiin. Tiedot kerätään ulkoisen talousarvion mukaisena eli sisäiset erät eliminoiden. Liikelaitoksen vaikutus maakunnan talouteen esitetään laskelmin, joissa liikelaitos yhdistetään maakunnan tuloslaskelmaosaan ja rahoitusosaan vastaavalla tavalla kuin maakunnan tilinpäätöksessä.

Luvussa 3 on kuvattu, mitä talousarvio- ja taloussuunnitelmatietoja kerätään ja mikä on tietojenkeruun rakenne.

    4 Taloussuunnittelun tehtävät ja periaatteet

      4.1 Taloussuunnittelun tehtävät

Maakunnan taloussuunnittelussa toiminnalla ja taloudella on kiinteä yhteys. Talousarviossa ja -suunnitelmassa tulee osoittaa riittävät resurssit asetettujen tavoitteiden toteuttamiseksi sekä osoittaa, miten toiminta ja investoinnit rahoitetaan. Suunnitelmien tulee turvata maakunnan tehtävien hoitaminen. Toisaalta suunnitelmien on oltava realistisia siten, että maakunnan talouden tasapaino voidaan säilyttää tai saavuttaa suunnittelukaudella. Talousarvion laadinnassa on otettava huomioon maakuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet.

Talouden suunnittelussa lähtökohtana ovat maakuntastrategiassa maakunnan toiminnalle asetetut pitkän aikavälin tavoitteet, ennakoidut talouden kehitysnäkymät, arvioitu väestön ja elinkeinojen kehitys sekä muut toimintaympäristön muutokset. Talousarviossa ja -suunnitelmassa otetaan huomioon koko maakuntakonserni niin, että tytäryhteisöjen toiminta ja talous kytketään tavoitteiden avulla tiiviisti maakunnan strategiaan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään sekä maakunnalle että maakuntakonsernille toiminnan ja talouden tavoitteet.

Talousarviolla ja -suunnitelmalla on maakunnassa kolme päätehtävää. Ensiksi niissä asetetaan palvelutoimintaa ja investointihankkeita koskevat tavoitteet; on myös kuvattava palvelutoiminnan ja investointien kokonaisuuden laajuus. Toiseksi talousarvioon ja -suunnitelmaan budjetoidaan menoja ja tuloja koskevat arviot eri tehtäville ja hankkeille. Talousarviovuoden arviot ovat sitovia määrärahoja ja tuloarvioita. Kolmanneksi talousarviossa ja -suunnitelmassa osoitetaan, miten varsinainen toiminta ja investoinnit rahoitetaan.

Talousarvion ja -suunnitelman rakenne palvelee mainittuja kolmea tehtävää: palvelutoimintaa ja investointihankkeita koskevien tavoitteiden asettaminen sekä niiden edellyttämä menojen ja tulojen budjetointi tehdään käyttötalous- ja investointiosissa. Toiminnan ja investointien pääomarahoitus ja siihen liittyvät korvaukset osoitetaan tuloslaskelmaosassa ja rahoituslaskelmaosassa.

        4.1.1 Tavoitteiden asettaminen

Maakuntalaki edellyttää maakunnan toiminnalta tavoitteellisuutta ja suunnitelmallisuutta. Maakuntavaltuuston ja maakunnan muiden toimielinten on talousarviossa ja -suunnitelmassa sekä niihin perustuvissa käyttösuunnitelmissa ja erillisbudjeteissa hyväksyttävä toimintaa ja taloutta koskevat tavoitteet. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään sekä maakunnalle että maakuntakonsernille toiminnan ja talouden tavoitteet siten, että talousarvio ja -suunnitelma toteuttavat maakuntastrategiaa ja edellytykset maakunnan tehtävien hoitamiseen turvataan ottaen huomioon maakuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Tällöin tarkoituksena on esittää omana kokonaisuutena maakuntakonsernin kannalta olennaisia tulevia tapahtumia, vastuita ja velkoja, kuten:

  • erilaiset konsernijärjestelyt ja konsernirakenteen muutokset
  • määräämisvallan hankkiminen konsernin ulkopuolisessa yhtiössä
  • merkittävät muutokset mainittujen yhteisöjen liiketoiminnassa ja toimialassa
  • merkittävät tytäryhteisön investoinnit tai lainat
  • tytäryhteisöille annettavat takaukset tai mahdolliset realisoituvat takausvastuut
  • merkittävät leasing- tms. vastuut, jotka liittyvät esimerkiksi investointeihin.

Erityisesti em. seikkojen taloudelliset vaikutukset tulisi tuoda talousarviossa ja -suunnitelmassa esiin. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole laatia konsernin talousarviota. Sen sijaan maakunnan talousarvion liitteenä voi olla keskeisimpien tytäryhteisöjen talousarviot. Taloussuunnittelua varten tytäryhteisöiltä on suositeltavaa kerätä vuosittain tulos- ja rahoitussuunnitelmat sekä investointiohjelmat sekä arviot liiketoiminnassa tapahtuvista muutoksista sekä merkittävimmistä riskeistä.

Maakuntalain 115 § mukaan maakunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa maakunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Maakunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Päätöstä tehtäessä on arvioitava maakunnan taloudellisten vastuiden yhteismäärää niin, että maakuntakonsernin lainanhoitokatteen tunnusluku säilyy mahdollisen riskin toteutuessakin 104 §:n 1 momentissa tarkoitetun tunnusluvun mukaisena. Maakunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vastavakuuksilla.

Maakunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden kilpailutilanteessa markkinoilla toimivan yhteisön velasta tai muusta sitoumuksesta ainoastaan, jos yhteisö kuuluu maakuntakonserniin tai se on maakuntien tai maakuntien ja valtion yhteisessä määräysvallassa. Maakunta voi myöntää takauksen tai muun vakuuden, jos se perustuu lain perusteella hyväksyttyyn tukiohjelmaan tai yksittäiseen tukeen tai liittyy yhteisölle tai säätiölle annettuun palveluvelvoitteeseen.

Tavoitteet on pyrittävä asettamaan siten, että ne kattavat tehtäväalueen perustehtävät ja ovat toteutettavissa niihin osoitetuilla voimavaroilla. Määräraha tai siinä pysyminen tai lakisääteisten velvoitteiden täyttäminen eivät itsessään ole maakuntalain tarkoittamia tavoitteita.

Maakuntastrategian, sitä toteuttavien ohjelmien, toiminta- ja taloussuunnitelman sekä talousarvion tavoitteiden tulee muodostaa yhtenäinen ja johdonmukainen kokonaisuus, joka tulee käsitellä maakunnan eri yksiköiden ja tytäryhtiöiden kanssa. Maakuntakonsernin strateginen johtaminen konkretisoituu maakuntastrategian toimeenpanossa sekä talousarviossa ja -suunnitelmassa määriteltyihin selkeisiin päämääriin, tavoitteisiin, toteutettaviin toimenpiteisiin sekä niiden seurantaan ja tuloksellisuuden arviointiin 1 .

Maakuntastrategian ottamisesta huomioon maakunnan talousarvion ja -suunnitelman laatimisessa säädetään maakuntalain 97 §:ssä. Maakuntastrategia tarkistetaan vähintään kerran maakuntavaltuuston toimikaudessa (MaakuntaL 35 §).

Maakuntastrategiassa tulee ottaa huomioon:

  1. asukkaiden hyvinvoinnin edistäminen maakunnan tehtäväalalla,
  2. palvelujen järjestämistä ja tuottamista koskevat strategiset linjaukset,
  3. maakunnan tehtäviä koskevissa laeissa säädetyt palvelutavoitteet,
  4. alueiden, alueiden käytön, elinympäristön laadun ja alueen elinkeinojen kehittäminen,
  5. omistajapolitiikka,
  6. henkilöstöpolitiikka,
  7. asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet.

Asetettujen tavoitteiden saavuttamiseen vaikuttavien tapahtumien tunnistamisen ja arvioinnin tulee olla osa tavoitteiden asettamista. Tavoitteiden saavuttamiseksi määritellään toteutettavat toimenpiteet, joiden tuloksellisuutta maakuntahallituksen sekä lauta- ja johtokuntien tulee seurata ja arvioida luotettavaan tietoon perustuen riittävän ajantasaisesti.

Maakunnan on arvioitava ennakkoon ja otettava huomioon päätösten vaikutukset eri väestöryhmien hyvinvointiin ja terveyteen. Sen on myös asetettava suunnittelussaan tavoitteet, joilla sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja tuottaminen edistää hyvinvointia ja terveyttä. (MaakuntaL 8 §) Lisäksi on huomioitava valtakunnalliset, joka neljäs vuosi vahvistettavat strategiset tavoitteet sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi. Valtuuston tulee omassa tavoitteen asettelussa ottaa huomioon myös muiden substanssiministeriöiden asettamat tavoitteet, joihin maakunnan tulee vastata.

Maakunnan toiminnalle asetettavien tavoitteiden on hyvä olla konkreettisia ja kuvata maakunnan tuloksellisuutta ja positiivisia vaikutuksia asukkaiden hyvinvointiin sekä maakunnan elinvoimaisuuteen. Hyvinvointihyödyillä tarkoitetaan maakunnan toimenpiteillä aikaansaatuja positiivisia vaikutuksia asukkaiden hyvinvointiin. Tavoitteisiin kuuluvat myös maakunnan taloudellista tilaa, investointeja, taseen kertynyttä yli-/alijäämäisyyttä ja rahoituksen riittävyyttä kuvaavat mittarit. Tavoitteiden ja niiden saavuttamisen edellyttämien toimenpiteiden määrittelyn tulee olla vuorovaikutteinen prosessi ja siinä tulee hyödyntää henkilöstön asiantuntemusta.

        4.1.2 Maakunnan tai tehtäväalueen aluetta, asemaa, väestöä ja kokonaistaloutta koskevat strategiset tavoitteet

Maakunnan asemaa ja alueellista kehittämistä koskevat tavoitteet ovat usein visiotyyppisiä tavoitetiloja; esimerkiksi maakunta nähdään määrätyllä elinkeinoalalla valtakunnallisena keskuksena.

Väestövaikutuksia koskevia tavoitteita ovat asukkaiden hyvinvoinnin tasoa ylläpitävät tai kohottavat palvelutavoitteet sekä terveydellisten tai sosiaalisten ongelmien poistamiseen tähtäävät tavoitteet.

Kokonaistaloudelliset tavoitteet voidaan ryhmitellä tulorahoituksen riittävyyttä, vakavaraisuutta ja maksuvalmiutta koskeviin tavoitteisiin. Näillä tavoitteilla on kiinteä yhteys maakunnan talouden vakauteen ja tasapainoon. Maakunnan talouden kokonaisuuden tärkeimpiä mittareita ovat toiminnan ja investointien rahavirta, maakunnan velat ja vastuut (%) käyttötuloista 2 , nettoinvestoinnit ja taseen kertynyt ylijäämä (alijäämä).

Tavoitteiden asetannassa on huomioitava maakunnan keskeiset erityispiirteet kuten pitkät välimatkat, teollisuus, merialue, kaivokset, kansainvälinen yhteistyö, matkailu, liikenne ja väestön ikääntyminen.

Tavoitteita voi jäsennellä myös: taloudellisuus, tuottavuus/tehokkuus, vaikuttavuus, laatu -näkökulmista.

          4.1.2.1 Asiakaslähtöiset tavoitteet

Asiakaslähtöiset tavoitteet voivat liittyä palveluiden järjestämiseen tai tuottamiseen ja ne voivat olla strategisen tai operatiivisen tason tavoitteita. Yhteistä näille on se, että tavoite kohdistuu asiakkaan näkökulmasta havaittavissa olevaan päämäärään. Palvelun hinta, vaikuttavuus, laatu, saatavuus, tasavertaisuusperiaate ja palvelukyky ovat esimerkkejä asioista, jotka näkyvät palvelun loppukäyttäjille eli asiakkaille.

Palvelun vaikuttavuudella tarkoitetaan tavoiteltuja muutoksia, joita tuotetuilla palveluilla saadaan aikaiseksi asiakkaassa. Palvelukyky tarkoittaa kykyä palvella asiakasta niin, että tämä on tyytyväinen. Tämä voi heijastua odotuksina yleistä palvelutasoa, saatavuutta, laatua tai muita palveluprosessin osatekijöitä kohtaan. Laadulla voidaan tarkoittaa mitä tahansa palveluun liittyvää osatekijää panoksista tuotokseen. Asiakkaan havaitsemat laadun osatekijät liittyvät palveluprosessiin, saatavuuteen ja tuotokseen.

          4.1.2.2 Palvelutoiminnan tuotantoon ja järjestämiseen liittyvät tavoitteet

Palvelutoiminnan tuotantotavoitteet voivat olla strategisia tai operatiivisia ja ne liittyvät palvelutuotteiden sekä suoritteiden määrään ja laatuun sekä palvelutuotannon tuottavuuteen. Tuottavuustavoitteessa yhdistyvät palvelutoiminnan talouden ja toiminnan tavoitteet. Palveluntuottajalle budjetoitu määräraha voidaan sitoa yksikön tuottamiin suoritteisiin, jolloin toteutunut yksikkökustannus antaa viitteitä tuottajan taloudellisesta tehokkuudesta. Suoritemäärittelyn tulisi pohjautua tuotteistukseen. Kokonaistaloudellisista tasapainotavoitteista voidaan johtaa palvelutuotannolle tuottavuustavoite, jonka perusteella määritetään tavoiteltava suoritemäärä ja yksikkökustannus.

Palvelutuotannon tavoitteissa kuten tuotantoa koskevissa tuottavuustavoitteissa tulee huomioida edellä mainittu asiakasnäkökulma sekä laatu. Taloudellisten tuottavuustavoitteiden ei tulisi olla ristiriidassa asiakasnäkökulman tai laatutavoitteiden kanssa. Esimerkiksi pelastustoimen palvelutason tulee vastata kansallisia, alueellisia ja paikallisia tarpeita ja onnettomuusuhkia (laki pelastustoimen järjestämisestä 11 §).

Maakunnan toiminnan kokonaistuloksellisuudella tarkoitetaan maakunnan asukkaiden hyvinvoinnin ja alueen elinvoiman turvaamista vaikuttavasti, laadukkaasti ja taloudellisesti niin, että toiminta on kestävää pitkällä aikajänteellä. Tuloksellinen toiminta edellyttää toimintatapaa, jossa maakunnan toiminnoille ja palveluprosesseille asetetut toiminnan ja talouden tavoitteet toteuttavat maakuntastrategiassa asetettuja tavoitteita. Tuloksellisuuden arvioinnilla tarkoitetaan sekä tuloksellisuuden että tavoitteiden toteutumisen arviointia maakunnan toiminnan johtamisessa ja toimielinten päätöksenteossa.

          4.1.2.3 Tavoitteiden mitattavuusvaatimus

Talousarvioissa ja -suunnitelmassa asetettavien tavoitteiden tulee olla selkeitä, jotta niitä voidaan mitata mahdollisimman yksiselitteisillä ja konkreettisilla mittareilla ja menetelmillä. Mittarit voivat olla määrällisiä tai laadullisia. Määrällinen tilastoihin perustuva mittari on usein yksiselitteinen mutta laadullista arviointia suppeampi. Ylemmän tason kokonaistavoite voidaan jalkauttaa toimintayksiköiden tasolle ja asettaa alemman tason tavoitteet siten, että ne toteuttavat kokonaistavoitetta.

Mitattavat tavoitteet asetetaan maakuntastrategian mukaisille eri osa-alueille talousarviossa kattaen niin lyhyen kuin pidemmänkin aikavälin. Asetettavat tavoitteet kohdistuvat olennaisiin toimintoihin ja ohjaavat kehittämään toimintatapoja ja siten toiminnan tuloksellisuutta. Tavoitteiden perusteella tunnistetaan tapahtumat, jotka vaikuttavat tavoitteiden saavuttamiseen. Tunnistetut mahdollisuudet ja vahvuudet hyödynnetään systemaattisesti. Tavoitteiden saavuttamista uhkaavat riskit analysoidaan ja merkittäviksi arvioiduille riskeille määritellään tavoitteiden saavuttamisen edellyttämät toimenpiteet.

Erityisen tärkeää on arvioida myös sitä, ohjaavatko tavoitteet maakunnan toimintaa eli onko ne asetettu oikein. Tuloksellisuuden arvioinnilla tarkoitetaan siis sekä tuloksellisuuden kokonaisuuden kehityksen että tavoitteiden toteutumisen mittaamista ja arviointia käytettävissä olevin keinoin. Toiminnan tulee toteuttaa jatkuvan parantamisen periaatetta niin, että arvioinnin tuloksia hyödynnetään tuloksellisuuden parantamisessa.

Tavoitteiden asetannassa ja mittaamisessa on huomioitava toimintaympäristö ja siinä tapahtuvat muutokset, jotka saattavat aiheuttaa haasteita tavoitteiden saavuttamiselle. Hyvin asetettu tavoite ottaa huomioon toimintaympäristön haasteet.

Investointi- ja kokonaistaloudelliset tavoitteet voidaan asettaa rahamääräisissä mitoissa. Näissä tavoitteissa myös tavoitteen suunniteltu toteutumisajankohta on määrättävissä.

Väestövaikutuksia koskevia tavoitteita, kuten syrjäytymisen estämistä voidaan yleensä mitata joko laadullisilla tai määrällisillä muuttujilla.

Asiakaslähtöisten tavoitteiden määrällinen mittaaminen on mahdollista silloin, kun tavoitetta kuvaavan muuttujan arvo on objektiivisesti todennettavissa. Vaikuttavuusmuutokset voivat perustua esimerkiksi asiakkaan toimintakyvyn mittaamiseen tai indikaattoreihin, jotka mittaavat muutoksia esimerkiksi hyvinvoinnissa tai työllistymisessä. Odotusajat ja hoitojonojen pituudet kertovat palvelukyvystä. Asiakastyytyväisyys mittaa palveluprosessin laatua, palvelukykyä sekä vaikuttavuutta asiakkaan näkökulmasta, suhteessa asiakkaan odotuksiin.

Tavoitteita tulisi olla kaikista näkökulmista tai ainakin toimintaa tulisi voida arvioida tuloksellisuuden eri alueilta. Kaikesta toiminnasta ei ole tarkoituksenmukaista asettaa tavoitteita taloudellisuuden, tuottavuuden, vaikuttavuuden, laadun ja työelämän laadun näkökulmasta.

Palvelutoiminnan tuotannon mittauskohteena ovat tuotantoprosessin osatekijät eli panokset ja tuotokset sekä niiden kustannukset ja tuotot. Mittaaminen voidaan tehdä kappale- tai rahamääräisenä taikka niistä muodostetuilla tunnusluvuilla. Mittareita ovat tuotantotekijä-, kapasiteetti-, suorite- tai tuotemäärät. Tunnuslukuja ovat suorite- tai tuotekohtaiset yksikkökustannukset sekä tuottavuutta ja kannattavuutta kuvaavat tunnusluvut. Yksikkökustannusten kehityksen pitkissä aikasarjoissa tulisi huomioida rahan arvossa ja palkkakehityksessä tapahtuvat muutokset. Tuottavuuden näkökulmasta on perusteltua seurata reaalisen yksikkökustannuksen kehitystä.

Palvelutoiminnan tuottavuutta ja tehokkuutta arvioitaessa voidaan tuotosta verrata myös henkilötyön määrään. Laatuvakioitujen tuotteiden ja suoritteiden vertaaminen tuotannon sitomiin henkilötyövuosiin mittaa työn tuottavuutta. Kustannusten korvaaminen henkilötyövuosilla poistaa tiettyjä panosten mittaamiseen liittyviä ongelmia, mutta muuttaa mittarin luonnetta. Mittari kuvaa silloin eri asiaa.

Mitattaville tavoitteille asetettavat tavoitearvot voivat perustua hyvin suoriutuvien verrokkimaakuntien arvoihin. Toisiin maakuntiin verrattaessa on kuitenkin hyvä huomioida maakuntakohtaiset erot. Luotettava verrokkiarvo saadaan, kun omaa tavoitetta peilataan samankaltaisen verrokkimaakuntajoukon keskiarvoon. Tavoite voidaan asettaa myös siten, että verrataan omaa kehitystä yli ajan, jolloin tavoitetta mitataan muutoksena edellisvuoteen.

Myös muille tuotantoon liittyville toiminnoille kuin varsinaiselle tuotannolle voidaan asettaa tavoitteita. Tällaisia toimintoja ovat esimerkiksi tuotantosuunnitelman tai tuotantomenetelmään liittyvän selvityksen laatiminen. Tällöin tavoitteen mittaaminen tarkoittaa lähinnä sen toteamista, onko toimenpide suoritettu vai ei.

Maakuntavaltuusto ja konsernijohto seuraavat ja arvioivat maakuntastrategian toteutumista, maakunnan toiminnan tuloksellisuutta ja taloudellisen aseman kehittymistä. Puheenjohtajat suunnittelevat ja organisoivat valtuusto- ja hallitustyöskentelyä siten, että ne voivat riittävään raportointi- ja arviointitietoon perustuen seurata ja arvioida maakuntastrategian ja asetettujen toiminnan ja talouden tavoitteiden saavuttamista. Strategian toteutumisen seuraaminen edellyttää systemaattista raportointijärjestelmää.

        4.1.3 Resurssien jako tehtäville ja hankkeille

          4.1.3.1 Tavoitteiden sitominen resursseihin

Tavoitteet tulee sitoa niihin osoitettuihin voimavaroihin. Tämä tarkoittaa, että talousarviossa osoitetaan toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot. Toisaalta tavoitteiden tehtävänä on osoittaa, mitä vaikutuksia varojen käytöllä on tarkoitus saada aikaan.

Määräraha on valtuuston toimielimelle antama, euromäärältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu valtuutus varojen käyttämiseen määrättyjen tavoitteiden toteutumiseksi. Tuloarvio on vastaavasti valtuuston toimielimelle asettama tulotavoite, joka on sidottu maakunnan palvelutavoitteisiin ja niiden toteuttamiseen tarvittaviin menoihin.

Tavoiteasettelun ja budjetoinnin yhdistäminen on vaativa tehtävä. Erityisesti se on sitä asiakaslähtöisten tavoitteiden budjetoinnissa. Yhteensovittamista vaikeuttavat muun muassa seuraavat seikat:

  • Tavoite esitetään niin yleisellä tasolla, ettei voida osoittaa, kuinka paljon ja minkä laatuisia suoritteita sen saavuttaminen edellyttäisi.
  • Tavoitteen saavuttaminen ajoittuu budjettivuoden ulkopuolelle.
  • Tavoite ei kuvaa toiminnan päätuotosta vaan sen osaa, esimerkiksi yksittäistä toimenpidettä tai kehittämissuuntaa.
  • Tavoiteasettelun ja resurssienjaon perustana olevat tehtävä- ja vastuujaot eivät ole yhtenevät.

Tavoitteiden ja niiden toteuttamiseen osoitettujen varojen yhteys on helpoimmin osoitettavissa tuotantotavoitteissa ja vaikeammin asiakaslähtöisissä ja päämäärätyyppisissä strategisissa tavoitteissa.

Strategisten hanke- ja projektitavoitteiden yhteys resurssien käyttöön on kuitenkin yleensä määrällisesti osoitettavissa. Maakunnan asemaa tai aluetta koskevan tavoitetilan vaatima resursointi voi taas olla vaikeata.

Tuottavuuden ja kehityshankkeiden seurantajakson tulisi olla riittävän pitkä. Tuottavuuden olisi hyvä perustua pidemmän aikavälin kehittämishankkeisiin, jotka on aikataulutettu ja resursoitu.

Hyvinvointia lisäävien tai sosiaalisia ongelmia poistavien tavoitteiden voi olettaa edellyttävän maakunnalta merkittävää rahallista panostusta. Asiakas- ja vaikuttavuustavoitteiden ja resurssien yhteys ei välttämättä ole suoraviivainen vaan portaittainen siten, että vasta määrätyn suuruinen resurssien lisäys saa aikaan hyvinvoinnin lisäyksen. Sosiaalinen ongelma voi myös merkittävässä määrin alkaa vähentyä vasta määrätyn suuruisella resurssipanostuksella tai ongelma voidaan poistaa resursseja lisäämällä vain tiettyyn rajaan saakka.

Asiakastyytyväisyys vaikuttavuustavoitteena voi olla enemmän tai vähemmän resurssien käyttöön sidottua. Esimerkiksi vastaanottotilojen viihtyisyyden lisääminen tai henkilöstön palvelualttiutta lisäävä koulutus vaatii yleensä lisäresursseja. Toisaalta palveluasenteen muuttaminen ei välttämättä edellytä erityistä taloudellista lisäpanostusta.

Suoritemäärään perustuvien tuotantotavoitteiden resurssitarve on yleensä osoitettavissa. Sama koskee tuotantotavoitteita, joissa on kyse määrätyn toimenpiteen kuten suunnitelman, hallinnon järjestämisen tai kehittämishankkeen toteuttamisesta.

          4.1.3.2 Maakunnan lakisääteiset ja vapaaehtoiset tehtävät

Lakisääteisissä tehtävissä maakunnan toimivalta resurssien jakamisessa on rajoitettu. Eduskunta voi lainsäädännöllä osoittaa maakunnille uusia tehtäviä tai lisätä nykyisiin tehtäviin liittyviä velvoitteita, jotka maakunnan on budjetoinnissa otettava huomioon. Resurssien osoittamisen pakollisuudessa maakuntien tehtävät voidaan jakaa kolmeen ryhmään: subjektiivisiin oikeuksiin, yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluviin tehtäviin sekä vapaaehtoisiin tehtäviin.

Subjektiiviset oikeudet

Subjektiiviset oikeudet ovat asiakkaan oikeuksia palveluihin, jotka maakunnan on ehdottomasti järjestettävä. Perustuslain nojalla subjektiivisia oikeuksia ovat mm. huolenpito terveys- ja sosiaalipalveluissa. Erillisellä lailla säädettyjä subjektiivisia oikeuksia ovat muun muassa kotihoidon tuki sekä eräät vammais- ja lastensuojelupalvelut ja kuntouttava työtoiminta. Subjektiivisilla oikeuksilla on etusija resurssienjaossa. Talousarviossa on osoitettava riittävät resurssit subjektiivisiin oikeuksiin kuuluvien palvelujen järjestämiseen. Määrärahaa on osoitettava tarvetta vastaava määrä. Palvelua ei voi evätä sillä perusteella, ettei siihen ole varattu määrärahaa.

Maakuntalain mukaiset tehtävät

Maakuntalain 6 §:ssä on lueteltu maakunnan tehtäväalat, joilla maakunta hoitaa sille lailla säädettyjä tehtäviä. Maakunta voi järjestää tehtäviensä hoitamisen itse tai sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle maakunnalle. Lisäksi maakuntien tehtävien järjestäminen voidaan siten kuin laissa erikseen säädetään koota yhdelle tai useammalle maakunnalle, jos se on välttämätöntä palvelujen laadun ja saatavuuden parantamiseksi, kielellisten oikeuksien toteutumisen edistämiseksi, riittävien henkilöstö- ja muiden voimavarojen tai tehtävässä tarvittavan erityisasiantuntemuksen turvaamiseksi taikka muusta vastaavasta ja perustellusta syystä. (MaakuntaL 7 §) Lakisääteisiin tehtäviin tulee osoittaa määrärahaa.

Vapaaehtoiset tehtävät

Maakunnalla on oikeus ottaa hoidettavakseen sopimuksella kuntien sille siirtämiä tehtäviä, jos tehtävä liittyy maakunnan tehtäväalaan, kattaa koko alueen ja kunnat osoittavat tehtävän hoidon edellyttämän rahoituksen. Maakuntaitsehallinto voi ottaa tehtäviä hoidettavakseen vain silloin, kun sille osoitetaan rahoitus ja tehtävän hoito koskee koko maakunnan aluetta eli tehtävien antaminen perustuu maakunnan kaikkien kuntien kanssa tehtyyn sopimukseen. Maakunnat voivat itse harkita, kuinka paljon osoittaa tai olla osoittamatta määrärahaa vapaaehtoisten tehtävien hoitoon. Vapaaehtoisista tehtävistä on suunniteltava raportointi, jotta avoimuus ja luottamus turvataan.

        4.1.4 Varsinaisen toiminnan ja investointien rahoitus

Talousarvion ja -suunnitelman tehtävänä on tavoitteiden asettamisen ja voimavarojen jakamisen lisäksi osoittaa, miten varsinainen toiminta ja investoinnit rahoitetaan. Tuloslaskelmassa esitetään tulorahoituksen riittävyys käyttötalouden menoihin ja poistoihin. Rahoitusosassa esitetään, miten investoinnit, muut sijoitukset pysyviin vastaaviin ja pääoman palautukset tulorahoituksen lisäksi muutoin rahoitetaan.

Maakunnan toiminnan jatkuvuus edellyttää, että rahan lähteiden on katettava rahan käyttö. Jos tulorahoitus ei riitä menoihin, maakunnan on rahoitusosassa osoitettava tarvittava muu rahoitus. Maakunta voi kattaa rahoitustarvettaan lyhytaikaisella lainanotolla tai vapauttamalla taseen pysyviin ja vaihtuviin vastaaviin sitoutunutta pääomaa. Rahoitustarvetta ei saa kattaa pitkäaikaisella lainalla. Rahoitusosan viimeinen rivi osoittaa talousarvion ja -suunnitelman vuotuisen vaikutuksen maakunnan maksuvalmiuteen.

      4.2 Taloussuunnittelun periaatteet

        4.2.1 Tasapainoperiaate

Maakuntalaki velvoittaa maakuntaa huolehtimaan tulorahoituksen riittävyydestä ja maksuvalmiuden säilyttämisestä. Suunnitellun toiminnan ja hankkeiden on oltava realistisia suhteessa käytettäviin varoihin. Maakunnan on myös huolehdittava maksuvalmiutensa ylläpitämisestä. Muodollista tulojen ja menojen tasapainottamista vuositasolla ei kuitenkaan edellytetä.

Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan vuoden eli taloussuunnitelmakauden toisen vuoden päättyessä. Jos maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on ollut alijäämäinen edellisen tilikauden päättyessä, alijäämä on pystyttävä kattamaan seuraavan tilikauden aikana.

Talouden tasapainoperiaate sisältää myös sen, etteivät maakunnan sitoumukset ja niihin liittyvät riskit saa ylittää sen taloudellisia resursseja. Tämä edellyttää maakuntakonsernin riskienhallinnan toimivuutta. Huomioon on otettava maakuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Erityinen riski liittyy esimerkiksi lainatakauksiin ja vakuuksiin yhteisöille, jotka eivät ole maakunnan määräysvallassa.

Maakuntalain 103 §:ssä on säädetty maakunnan arviointimenettelystä, ja sen edellytyksistä on säädetty maakuntalain 104 §:ssä. Arviointimenettely voidaan käynnistää, jos:

  1. maakuntakonsernin vuosikate on ilman maakuntien rahoituksesta annetun lain (xxx/2017) 8 §:n perusteella myönnettyä harkinnanvaraista rahoituksen korotusta kaksi tilikautta peräkkäin negatiivinen,
  2. maakuntakonsernin toiminnan ja investointien rahavirta on negatiivinen kaksi tilikautta peräkkäin,
  3. maakuntakonsernin lainanhoitokatteen tunnusluku on kaksi tilikautta peräkkäin alle 1, tai
  4. maakunnalle on myönnetty maakuntien rahoituksesta annetun lain 8 §:ssä tarkoitettu harkinnanvarainen rahoitusavustus.

Vuodesta 2024 lähtien valtiovarainministeriön on kuitenkin käynnistettävä maakunnan arviointimenettely, jos maakunnalle on myönnetty harkinnanvarainen rahoitusavustus.

Maakunnan määrittelemien vastuutahojen velvollisuutena on analysoida toimintaympäristön muutoksia ja tunnistaa talousarvion valmistelun yhteydessä tavoitteita uhkaavia riskejä, arvioida riskien vaikutuksia ja laatia tarvittavat suunnitelmat riskien hallitsemiseksi. Käytännössä sisäinen valvonta ja riskienhallinta kytkeytyvät vuosittaiseen talousarvio- ja tilinpäätösprosessiin.

Sosiaali- ja terveysministeriö voi tehdä valtiovarainministeriölle aloitteen maakunnan arviointimenettelyn käynnistämiseksi, jos maakunnan kyky järjestää sosiaali- ja terveydenhuolto on vaarantunut (laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 20 §). Arviointiperusteina ovat:

  1. sosiaali- ja terveydenhuollon tarpeenmukainen ja riittävä palvelujen saatavuus tai saavutettavuus on merkittävästi huonompi kuin muissa maakunnissa,
  2. sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen laatu on merkittävästi huonompi kuin muissa maakunnissa,
  3. sosiaali- ja terveydenhuollon tarvevakioidut asukaskohtaiset kustannukset ovat merkittävästi korkeammat kuin muissa maakunnissa,
  4. maakunnalla on merkittävästi muita maakuntia heikompi kyky varmistaa, että siellä on sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen edellyttämä henkilöstö ja osaaminen, tai
  5. maakunnan kyky järjestää sosiaali- ja terveyspalveluja on muusta kuin 1 - 4 kohdassa tarkoitetusta syystä vakavasti ja pitkäaikaisesti vaarantunut.

        4.2.2 Brutto- ja nettoperiaate

Bruttoperiaate tarkoittaa, että menot ja tulot budjetoidaan erikseen määrärahoina ja tuloarvioina. Menettely on perusteltu silloin, kun tehtävä rahoitetaan pääsääntöisesti valtion rahoituksella. Myös silloin, kun tehtävän menot eivät riipu siihen kohdistuvista tuloista, on bruttoperiaate ensisijainen, vaikka tulojen määrä olisi merkittävä.

Nettoperiaate tarkoittaa, että talousarviossa sitovuus määrätään nettomääräisesti tulojen ja menojen erotuksena. Tämä on tarkoituksenmukaista tehtävissä, jotka rahoitetaan pääosin palvelujen myynti- ja maksutuloilla. Esimerkiksi maakuntien yhteistoiminnassa toimintaa ylläpitävä maakunta budjetoi sitovana vain oman osuutensa menoista.

        4.2.3 Suorite- ja realisointiperiaate

Menojen suoriteperiaate tarkoittaa, että talousarvioon ja -suunnitelmaan otetaan varainhoitovuoden aikana vastaanotetuista tuotannontekijöistä aiheutuvat tulot ja muut sellaiset menot, joiden suorittamiseen maakunta on varainhoitovuoden aikana sitoutunut. Tulojen realisointiperiaate tarkoittaa, että talousarvioon ja -suunnitelmaan otetaan varainhoitovuoden aikana suoritteiden luovuttamisesta aiheutuvat ja muut lopullisesti maakunnalle kuuluvat tulot.

        4.2.4 Täydellisyysperiaate

Täydellisyysperiaatteen mukaan talousarvioon on otettava maakunnan rahan käyttö ja rahan lähteet kokonaisuudessaan. Tiedossa olevia menoja tai tuloja ei voi jättää talousarviosta pois. Täydellisyysperiaatteen mukaan myös maakunnan eri tehtävien sisäiset ostot ja myynnit otetaan talousarvioon, vaikka niihin ei suoraan liittyisi rahan käyttöä.

        4.2.5 Kehysbudjetointiperiaate

Valtuustolla on laaja harkintavalta päättää talousarvion määrärahakokonaisuuksista. Pääsääntöisesti määräraha asetetaan tehtäväkohtaisena siten, että toiminnan tavoitteet ja niiden saavuttamiseen varatut varat ovat yhdistettävissä talousarviossa. Joissakin tapauksissa talousarvion kehysajattelussa saatetaan mennä tätä pidemmälle: esimerkiksi lautakunnalle tai kokonaiselle palvelualueelle osoitetaan kokonaismääräraha useiden eri tehtävien hoitamiseen. Tällöin valtuuston mahdollisuus palvelutoiminnan tehtäväkohtaiseen ohjaamiseen voi kuitenkin heikentyä olennaisesti. Valtuusto ei voi hyväksyä talousarviota niin yleispiirteisenä, ettei sen enää voida katsoa käyttävän sille kuuluvaa talousarviovaltaa.

    5 Maakunnan talousarvion ja -suunnitelman rakenne ja sisältö

      5.1 Talousarvioasetelman osat ja rakenne

Talousarvioasetelma muodostuu käyttötalous- ja tuloslaskelmaosasta sekä investointi- ja rahoitusosasta. Samaa rakennetta noudatetaan taloussuunnitelmassa ja tilinpäätökseen sisältyvässä talousarvion toteutumisvertailussa.

Talousarvion ja -suunnitelman eri osien keskinäistä yhteyttä kuvaa seuraavana oleva kaavio. Toimintaa ja taloutta suunnitellaan ja seurataan käyttötalouden, investointien, tuloslaskennan ja rahoituksen näkökulmista. Käyttötalousosassa asetetaan palvelutavoitteet ja budjetoidaan niiden järjestämisen vaatimat menot ja tulot. Investointiosassa budjetoidaan pitkävaikutteisten tuotantovälineiden kuten rakennusten, kiinteiden rakenteiden ja kaluston hankinta, rahoitusosuudet ja omaisuuden myynti. Tuloslaskelmaosassa osoitetaan tulorahoituksen riittävyys käyttömenoihin ja poistoihin. Rahoitusosassa osoitetaan yhteenvetona rahan lähteet ja käyttö.

Image1

Kaavio 1. Maakunnan talousarvio- ja -suunnitelmarakenne.

      5.2 Talousarvion yleisperustelut

        5.2.1 Suunnitelmien yleiset perusteet ja kehitysnäkymät

Talousarvion ja -suunnitelman yleisperusteluissa esitetään suunnitelmien yleiset perusteet. Yleisiä perusteita tarkastellaan kansantalouden, maakuntatalouden sekä oman maakunnan kehityksen näkökulmista.

Yleisperusteluissa käsiteltäviä asiakokonaisuuksia ovat muun muassa väestökehitys, työllisyystilanne, suunnittelukaudelle ajoittuvat alueelliset kehittämishankkeet sekä elinkeinotoiminnan kehitys. Maakuntia koskeva uusi lainsäädäntö tai lainsäädäntömuutokset ovat tärkeitä yleisperusteluissa esiintuotavia seikkoja. Mainittujen asioiden lisäksi on yleisperusteluissa tarpeen esittää muutokset ja kehittämistarpeet maakuntien yhteistoiminnassa, maakuntien ja kuntien yhteistoiminnassa, maakunnan ja maakuntakonsernin hallinnossa ja organisaatiossa sekä henkilöstöpolitiikassa.

Talousarvion tehtävärakennetta sekä tavoitteiden, määrärahojen ja tuloarvioiden sitovuutta ja muuta talousarvion laadintaa ja täytäntöönpanoa koskeva ohjeistus voidaan sijoittaa yleisperusteluihin tai omaksi luvukseen talousarviossa.

        5.2.2 Maakuntastrategian ja palvelulupauksen esittäminen talousarviossa ja -suunnitelmassa

Valtuuston hyväksymä maakuntastrategia on talousarvion ja -suunnitelman laadinnan keskeinen peruste. Maakunnan on laadittava taloutensa ja toimintansa suunnittelua ja johtamista varten myös sosiaali- ja terveydenhuollon palvelustrategia osana maakuntastrategiaa. (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 14 §)

Maakuntastrategiassa esitetään maakunnan visio, arvot, eettiset periaatteet ja strategiset tavoitteet. Tiivistetty maakuntastrategiatarkastelu sijoitetaan talousarvion ja -suunnitelman alkuun.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaissa säädetään palvelulupauksesta. Palvelulupauksessa maakunta asettaa tavoitteet sille, miten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut toteutetaan maakunnan asukkaiden tarpeet ja paikalliset olosuhteet sekä palvelujen saatavuus ja saavutettavuus huomioon ottavalla tavalla. Maakunnan palvelulupauksessa on otettava huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon valtakunnalliset tavoitteet. Tiivistelmä palvelulupauksesta voidaan ottaa maakuntastrategian yhteyteen talousarvion ja -suunnitelman alkuun tai esittää se erikseen kunkin palvelualueen budjettiosuuden alussa. Tarpeen on huomioida myös muiden ministeriöiden ohjauksessa olevat valtakunnalliset tavoitteet.

Maakuntastrategiasta johdettavat muut suunnitelmat tai ohjelmat kuten henkilöstö-, elinkeino- ja omistajapoliltiikat sekä tasa-arvo-ohjelmat esitetään tarpeellisessa laajuudessa maakuntastrategian yhteydessä.

Strategiset tavoitteet edustavat maakunnan tavoitehierarkian ylintä tasoa. Koko maakuntaa koskevia strategisia tavoitteita ovat maakunnan toimintavalmiutta, aluetta ja asemaa koskevat tavoitteet ja kokonaistaloudelliset tavoitteet.

Palvelualuekohtaisia strategisia tavoitteita ovat asukkaiden hyvinvoinnin tasoa ylläpitävät tai lisäävät palvelutavoitteet. Tähän ryhmään kuuluvat myös useampaa palvelualuetta koskevat tavoitekokonaisuudet ja tavoiteohjelmat. Muita palvelualuekohtaisia strategisia tavoitteita ovat muun muassa investointitavoitteet sekä toiminnan uudelleenorganisointia ja yhteistyötä koskevat tavoitteet.

Talousarvioon ja -suunnitelmaan otettuja strategisia tavoitteita seurataan suunnittelukauden aikana mitattavin tunnusluvuin ja niihin perustuvin sitovin tavoitearvoin.

Strategisten tavoitteiden luokitusta ja tunnuspiirteitä on tarkemmin käsitelty edellä luvuissa 6.1.1 ja 6.1.2.

        5.2.3 Tavoitteiden asettaminen konsernille, konsernijohdolle ja maakunnan edustajille tytäryhteisöissä

Valtuuston tulee päättää maakunnan ja maakuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä omistajaohjauksen periaatteista ja konserniohjeesta (MaakuntaL 16 §). Valtuusto asettaa strategiset tavoitteet maakuntakonsernissa samaan tapaan kuin se määrittelee ne maakunnassa. Tavoitteilla ohjataan konsernijohtoa, maakuntaa eri yhteisöissä edustavia henkilöitä sekä tytäryhteisöjä. Omistajaohjauksella on huolehdittava siitä, että maakunnan tytäryhteisön toiminnassa otetaan huomioon maakuntakonsernin kokonaisetu.

Omistajaohjauksen periaatteissa valtuuston tulisi ilmaista ne periaatteet, joiden mukaan maakunta on eri organisaatioissa ja yhteisöissä mukana omistajana, jäsenenä tai yhteistoiminnassa muiden maakuntien kanssa (mukaan lukien valtakunnalliset maakuntien palvelukeskukset). Periaatelinjausten lähtökohtana tulee olla maakuntastrategia ja siitä johdetut tavoitteet, jolloin varmistetaan päätöksenteon systemaattisuus ja pitkäjänteisyys.

Valtuuston linjaamat periaatteet ohjaavat maakuntahallitukselle ja konsernijohdolle kuuluvaa omistajaohjauksen käytännön toteuttamista ja siihen liittyvää päätöksentekoa niin maakuntakonserniin kuuluvissa yhteisöissä kuin laajemminkin osaomistusyhteisöissä, maakuntien yhteistoimintaorganisaatioissa ja maakunnan sopimussuhteissa eli maakunnan koko toiminnassa. Omistajaohjauksen periaatteet konkretisoituvat myös maakuntahallitukselle, konsernijohdolle ja konserniyhteisöille asetettuina tavoitteina ja päätösvalmistelua ohjaavina linjauksina sekä esimerkiksi rahoitus- ja investointipäätöksinä yhteisöjen perustamisen yhteydessä tai sopimussuhteisiin liittyen.

Konserniohjetta sovelletaan maakunnan tytäryhteisöjen sekä soveltuvin osin osakkuusyhteisöjen omistajaohjaukseen. Konserniohjeessa annetaan tarpeelliset määräykset mm. maakuntakonsernin talouden ja investointien suunnittelusta ja ohjauksesta, konsernivalvonnan ja raportoinnin sekä riskienhallinnan järjestämisestä sekä konsernin sisäisistä palveluista (MaakuntaL 43 §). Varsinaiset maakunnan sisäiset toimivaltasäännökset annetaan kuitenkin hallintosäännöllä. Konserniohjeessa voi myös olla sellaisia pysyväisluonteisia ohjeita, joita maakunnan omistajanvaltaa eri yhteisöissä käyttävien edustajien tulee yhteisöjen yhtiökokouksissa tai vastaavissa toimielimissä ottaa huomioon.

Tytäryhteisön hallituksen jäsenen tulee olla tietoinen yhtiön toiminta-ajatuksesta ja omistajan tavoitteista siinä vaiheessa, kun hän antaa suostumuksensa tehtävään (MaakuntaL 43 §).

Maakuntakonsernin kokonaisetuun liittyen onkin olennaista, että valtuusto maakuntastrategiaa ja siihen liittyvää omistajapolitiikkaa koskevassa päätöksenteossaan selkeästi määrittää ne pitkän aikavälin tavoitteet, joita maakunnalla on omistuksiinsa liittyen.

Maakuntakonserni ratkaisee itse, mitä palveluja järjestetään keskitetysti konsernin sisäisinä palveluina. Tällaisia sisäisiä palveluja ovat usein esimerkiksi rahoitus- ja sijoitustoiminta, hankinnat, vakuuttaminen ja henkilöstöpolitiikka. Lisäksi konsernijohdolle tulee asettaa konsernin asemaa sekä konsernin tulorahoituksen riittävyyttä ja rahoitusasemaa koskevat tavoitteet. Tavoitteiden toteutumista on myös säännöllisesti seurattava, joten konsernijohdon on raportoitava valtuustolle sovitusti tietyin väliajoin.

Valtuuston tulee lisäksi asettaa tavoitteita, jotka ohjaavat maakunnan edustajia tytäryhteisön toimielimissä. Myös ko. edustajien tulee raportoida maakuntahallitukselle tai muulle toimielimelle sovitusti tietyin väliajoin.

Valtuuston tulee ohjata asettamillaan tavoitteilla myös tytäryhteisöjä niiden omassa tavoitteenasettelussa. Tytäryhteisöille asetettavia tavoitteita käsitellään laajemmin luvussa 7.2.4. Maakuntien yhteisille palvelukeskuksille tulee myös asettaa maakunnan toimintaa tukevia tavoitteita, jotka päätetään yhteisesti maakuntien kesken.

Alla on esimerkki koko konsernille talousarviossa asetettavista tavoitteista:

Image2

Taulukko 1. Koko konsernille asetettavat tavoitteet.

Yleensä erillistä konsernin talousarviota ei laadita. Siksi tunnuslukujen laskeminen perustuu edellisen vuoden toteumaan, johon nähden tavoitteita asetetaan.

        5.2.4 Tytäryhteisölle asetettavat tavoitteet maakunnan talousarviossa sekä toteutumisen seuranta

Omistajaohjauksella tulee huolehtia siitä, että maakunnan tytäryhteisön toiminnassa otetaan huomioon maakuntakonsernin kokonaisetu. Maakunnan omistajaohjauksen keskeinen tarkoitus on ohjata maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien palvelujen tuotantoa. Omistajaohjauksella varmistetaan palveluiden yhdenvertainen saatavuus sekä palveluiden laatu, vaikuttavuus ja kustannustehokkuus maakuntakonserniin kuuluvien yhtiöiden toiminnassa. Omistajaohjauksella varmistetaan myös avoimuuden, viestinnän ja palvelujen käyttäjien sekä maakunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien toteutuminen. Omistajaohjauksen tehtäviin kuuluu myös palveluintegraation tavoitteiden toteuttaminen maakuntakonsernissa (MaakuntaL 43 §).

Maakuntalain 16 §:n mukaan valtuusto päättää maakunnan ja maakuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista. Valtuusto voi asettaa tavoitteita konsernijohdolle koskien tytäryhteisöjen toiminnan ohjausta ja valvontaa.

Konserniyhtiöille asetettavat liiketoiminnan strategiset kehittämistavoitteet sekä toiminnan ja talouden tavoitteet tulee määritellä yhteisön liiketoiminnan lähtökohdista siten, että ne perustuvat maakuntastrategiaan sekä yhtiöiden luokitteluun niiden merkittävyyden ja riskien mukaan. Tavoitteiden lisäksi yhtiöiden taloudellista asemaa seurataan sellaisilla tunnusluvuilla, joita käytetään vastaavien markkinoilla toimivien yhteisöjen seurannassa.

Omistajaohjauksella tulee huolehtia siitä, että maakunnan tytäryhteisön toiminnassa otetaan huomioon maakuntakonsernin kokonaisetu. Tytäryhteisön perustamisella tulee aina olla jokin maakunnan toimintaan liittyvä strateginen tavoite ja tytäryhteisön tulee lähtökohtaisesti pyrkiä toteuttamaan näitä omistajan tavoitteita ja tarkoitusperiä sekä ottaa toiminnassaan ja päätöksenteossaan huomioon yhteisön asema osana maakuntakonsernia.

Valtuusto voi ohjata asettamillaan tavoitteilla myös tytäryhteisöjä niiden omassa tavoitteenasettelussa. Valtuuston ohjaus ei kuitenkaan sido oikeudellisesti tytäryhteisöjä. Tavoiteasettelu tässä tarkoituksessa on luonteeltaan välillistä, pääomistajan tahdon esiintuomista. On myös huomioitava tytäryhteisöjen erilaisuus - osa yhteisöistä toimii kilpailluilla markkinoilla, osa puolestaan ei.

Konserniohjeet täydentävät tytäryhteisölle sen perustamisvaiheessa ja yhtiöjärjestyksessä asetettuja maakunnan toimintaan liittyviä tavoitteita, joten niistä poikkeamiseen tai noudattamatta jättämiseen tulisi tytäryhteisön johdon esittää erityisen perusteltu syy. Maakuntakonsernin taloutta ja investointeja on voitava suunnitella ja ohjata yhdessä, jotta konsernin kokonaisetu voidaan varmistaa ja rajalliset resurssit käyttää mahdollisimman tehokkaasti hyödyksi.

Valtuuston tavoiteasettelu voi koskea tytäryhteisön asemaa, toiminnan laajuutta, vaikuttavuutta ja toimintaedellytyksiä (mm. investoinnit, toimitilat, henkilöstö) tai palvelun laatua, hinnoitteluperiaatteita taikka pääoman tuottovaatimuksia. Tytäryhteisölle asetettavat tavoitteet tulee pääsääntöisesti ottaa maakunnan voimassa olevaan talousarvioon ja -suunnitelmaan. Tärkeää on arvioida myös tytäryhteisön talouteen ja toimintaan liittyviä riskejä ja niiden vaikutusta tavoitteiden saavuttamiseen.

Tavoitteiden tulee perustua toimintaympäristöanalyysiin ja riskienarviointiin siten kuin hyväksytyissä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan periaatteissa sekä muissa menettelytavoissa on edellytetty. Konsernijohdon ja konserniyhteisön tulee yhteisesti keskustella asetettavista tavoitteista jo ennen niiden lopullista hyväksyntää. Menettelyllä voidaan varmistaa, että tavoitteet ymmärretään samalla tavoin ja että tavoitteiden toteuttamiseen sitoudutaan paremmin.

Tytäryhteisöjen tavoiteasetannassa on syytä huomioida liiketoiminnan näkökulma. Taulukossa 2 on esimerkki maakunnan talousarviossa tytäryhteisöille asetettavista tavoitteista. Palveluja tuottavan yhtiön toiminnan tavoitteita voivat olla mm. asiakasmäärä, palvelun laatu (asiakastyytyväisyys) ja yhtiön strategian mukainen vaikuttavuus.

Image3

Taulukko 2. Tytäryhteisöille maakunnan talousarviossa asetettavia tavoitteita.

Maakunnan on suositeltavaa ohjeistaa konserniyhteisöjään raportoimaan konsernijohdolle säännöllisesti, kuitenkin vähintään tilinpäätöksen toteutumisvertailua varten

  • asetettujen tavoitteiden toteutumisesta,
  • toiminnan tuloksellisuudesta ja taloudellisen aseman kehityksestä sekä
  • toiminnan kestävyyteen ja omaisuuden arvon kehittymiseen olennaisesti vaikuttavista tekijöistä 3 .

      5.3 Käyttötalousosa maakunnan talousarviossa

        5.3.1 Bruttobudjetoitavan tehtävän käyttötalousosa

Bruttobudjetoitavaan tehtävään suositetaan seuraavaa käyttötalousosan asetelmaa:

Image4

Asetelma 1. Bruttobudjetoitavan tehtävän käyttötalousosa.

          5.3.1.1 Palvelustrategia ja palvelutavoitteet

Käyttötalousosassa asetetaan palvelutavoitteet ja budjetoidaan niiden järjestämisen vaatimat menot ja tulot. Käyttötalousosassa suositetaan esitettävän tehtäväalueen palvelustrategia. Palvelustrategiassa esitetään asukkaitten hyvinvointia koskevat tavoitteet ao. tehtäväalueella. Palvelustrategia voidaan esittää koottuna tehtäväalueen käyttötalousosan alussa tai purkaa se esitettäväksi kunkin tehtävän käyttötalousosan alussa. Palvelustrategiassa esitettävät tavoitteet ohjaavat tehtäväkohtaista tavoiteasettelua jäljempänä esitettävällä tavalla.

Palvelustrategia laaditaan toiminnan ja talouden suunnittelua ja johtamista varten. Suunnitelman ensisijaisena tavoitteena on määritellä, miten sosiaali- ja terveydenhuollon, pelastustoimen sekä muiden alojen palvelut toteutetaan maakunnassa. Siinä voidaan hyödyntää laajasti maakunnan omia sekä yksityisiä ja kolmannen sektorin palvelun tuottajia. Tältä osin palvelustrategiassa maakunta määrittelee tavoitteet muun muassa sille, miten laajasti ja missä palveluissa käytetään yksityisiä palvelun tuottajia. Esimerkkinä tästä voidaan todeta sairaankuljetus ja ensihoito, joita voivat tuottaa toiminnan laadun mukaan maakunta osana pelastustointa tai sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutuotantoa tai yksityiset yritykset. Palvelustrategiassa on määriteltävä myös se, mikä osa hankinnoista tulisi kilpailuttaa siten, että siten hankittavilla palveluilla voidaan parantaa palvelujen innovatiivisuutta ja vaikuttavuutta.

Valtuusto voi hyväksyä ja tarkistaa palvelustrategiat ja -tavoitteet erillisenä asiakirjana määrävuosin tai talousarvion ja -suunnitelman yhteydessä tehtäväalueiden ja tehtävien käyttötalousosiin sisältyvinä.

          5.3.1.2 Bruttobudjetoitavan tehtävän tavoitteet ja tunnusluvut

Maakuntalain 35 § ja 97 § mukaan talousarvioon otetaan lähtökohtaisesti valtuuston hyväksymät tavoitteet. Toisin sanoen talousarviossa esitetään perustelutietona tavoitteita, joiden ei katsota olevan valtuustoon nähden sitovia. Laajempaa tavoiteasettelua puoltaa se, että muun toimielimen toimivaltaan kuuluvilla tavoitteilla saattaa olla merkittävä informaatioarvo myös valtuuston tavoitteista päättämisessä.

Vaihtoehtona edellä kuvatulle laajennetulle tavoiteasettelulle on, että lautakunnan ja toimialajohdon toimivaltaan kuuluva tavoiteasettelu esitetään vain palvelualue- ja tehtäväkohtaisissa käyttösuunnitelmissa, jotka lautakunnat hyväksyvät sen jälkeen, kun valtuusto on hyväksynyt talousarvion.

Jos maakunnan talousarviossa sovelletaan säännösten vaatimusta laajempaa tavoitteiden esittämistä, on huolehdittava siitä, että tehtävän käyttötalousosassa käy selkeästi ilmi, mitkä ovat valtuuston tehtävälle hyväksymät tavoitteet ja mitkä ovat muita hyväksyttyjä tavoitteita.

Valtuuston tehtävälle asettamat tavoitteet ovat myös vaikuttavuustavoitteita, joissa näkökulmana on palvelun vaikutus asiakkaaseen. Vaikuttavuustavoitteet määrittävät joko palvelun aikaansaamaa muutosta asiakkaan hyvinvoinnissa tai palvelun laatua, jota arvioidaan sen saatavuutena, riittävyytenä, kohdentuvuutena tai asiakastyytyväisyytenä.

Vaikuttavuustavoitteet valmistelee ja esittää valtuuston edelleen hyväksyttäväksi toimielin, jonka toimialaan tehtävä kuuluu. Vaikuttavuustavoitteen asettamisessa korostuu palvelutarpeiden priorisointi, jota kuuluu maakunnassa pääsääntöisesti luottamustoimielinten tehtäviin.

Valtuusto voi hyväksyä sitovina tavoitteina myös palvelutavoitteita tärkeissä toiminnan kehittämistä, tuloksellisuuden parantamista tai henkilöstöpolitiikkaa koskevissa asioissa. Pääsääntöisesti tehtäväkohtaisista palvelutavoitteista päättää kuitenkin tehtävästä vastaava toimielin, tai päätösvalta voi olla siirretty toimialajohdolle.

Tavoitteiden sitominen resursseihin tapahtuu hierarkkisesti kolmella tasolla:

  1. Valtuusto hyväksyy menokehykset ja tulokehykset.
  2. Toimielimet budjetoivat mainitut kehykset edelleen osamäärärahoina ja osatuloarvioina.
  3. Toimialajohto sitoo tavoitteet määrärahoihin ja tuloarvioihin tuotantosopimuksin, jotka se tekee oman tuotannon ja ulkoisten tuottajien kanssa.

Sekä vaikuttavuus- että palvelutavoitteet tulee määritellä siten, että niiden toteutumista voidaan mitata ja arvioida. Tavoitteiden mitattavuutta on tarkemmin käsitelty edellä luvussa 6.1.2.3.

Huomiota tavoiteasettelussa tulee kiinnittää siihen, etteivät tehtäväkohtaiset tavoitteet ole ristiriidassa koko maakuntaa koskevien tavoitteiden kanssa tai että eri tehtävien tavoitteet eivät ole ristiriidassa keskenään. Tavoitteiden tai tavoitekokonaisuuksien tulee myös olla oleellisia tehtävän perustoiminnan kannalta.

        5.3.2 Nettobudjetoitavan tehtävän järjestämismallit

Talousarviosidonnaiset tuottajayksiköt ovat joko nettoyksikköjä tai taseyksikköjä. Nettoyksiköitä ovat maakunnan sisäisiä tukipalveluja (esimerkiksi ruoka- ja puhtauspalvelut) tuottavat nettoyksiköt ja nettoyksiköt, jotka saavat kohderahoitusta paitsi maakunnan muilta yksiköiltä myös muilta maakunnilta tai muilta yhteisöiltä. Nettoyksikölle ei laadita tasetta, joka tekisi mahdolliseksi tuloksen siirtämisen käytettäväksi tai katettavaksi seuraavalla varainhoitovuodella. Esimerkiksi laki asiakkaan valinnanvapaudesta ja sen kirjanpidon eriyttämisvaatimukset voivat vaikuttaa siihen, mitä mallia maakunta käyttää palveluissaan. Muutoin eri malleja voi käyttää tarpeen mukaan.

Taseyksiköt ovat joko kirjanpidollisia taseyksikköjä tai laskennallisia taseyksikköjä. Nimensä mukaisesti taseyksiköille laaditaan tase. Kirjanpidolliset ja laskennalliset taseyksiköt eroavat toisistaan laskelmien laadintatekniikassa ja tasejatkuvuudessa.

Kirjanpidollinen taseyksikkö on liikelaitoksen tapaan maakunnan kirjanpidossa tilikauden ajaksi eriytetty kirjanpitoyksikkö, jolla on omat rahatilit tai yhdystili maakunnan keskuskassaa vastaan. Kirjanpidollisen taseyksikön tilikauden tulos siirtyy taseen edellisten tilikausien yli- ja alijäämäerien kautta seuraavalle tilikaudelle.

Laskennallisesti taseyksikkö eriytetään maakunnan kirjanpidossa laskentatunnisteilla ja erillistileillä muodostamatta siitä kuitenkaan erillistä kirjanpitoyksikköä, joka tilinavauksessa eriytettäisiin maakunnan muusta kirjanpidosta, ja joka tilinpäätöksessä yhdisteltäisiin muuhun kirjanpitoon.

Laskennallisella taseyksiköllä ei ole omia rahatilejä tai yhdystiliä.

Kirjanpidollisen ja laskennallisen taseyksikön käyttötalouden ja investointien käsittely maakunnan talousarviossa on yhdenmukainen. Rahoituksen budjetoinnissa kirjanpidollinen ja laskennallinen taseyksikkö poikkeavat toisistaan. Poikkeamia selvitetään luvussa 7.3.2.3.

Talousarviosta erillään oleva tehtävä on maakunnan liikelaitos. Sen käyttötalouden, investointien ja rahoituksen käsittely maakunnan talousarviossa poikkeaa muista taseyksiköistä. Liikelaitoksen budjetointia käsitellään luvussa 10.

          5.3.2.1 Tehtäväkohtaiset tavoitteet

Maauntalain 35 § ja 97 § mukaan talousarvioon otetaan lähtökohtaisesti valtuuston hyväksymät tavoitteet. Muiden toimielinten ja toimialajohdon toimivaltaan kuuluva tavoiteasettelu esitettäisiin siten tehtäväkohtaisissa käyttösuunnitelmissa, jotka toimielimet hyväksyisivät sen jälkeen, kun valtuusto on hyväksynyt talousarvion. Tätä menettelyä voidaan soveltaa myös muuna taseyksikköinä ja nettoyksikköinä järjestetyissä tehtävissä.

Talousarviossa voidaan esittää perustelutietona myös muita kuin valtuustoon nähden sitovia tavoitteita. Laajempaa talousarviossa esitettävää tavoiteasettelua puoltaa se, että lauta- tai johtokunnan toimivaltaan kuuluvilla tavoitteilla saattaa olla merkittävä informaatioarvo myös valtuuston tavoitteista päättämisessä. Lisäksi erityisesti taseyksiköissä ja liikelaitoksissa sovelletaan pitkälle vietyä nettobudjetointia, minkä vuoksi tarvetta talousarvion määrärahojen ja tuloarvioiden yksityiskohtaisempaan jakamiseen erillisissä käyttösuunnitelmissa ei samalla tavalla ole kuin bruttoperiaatetta ja kehysbudjetointia sovellettaessa.

Koska nettobudjetoitavat tehtävät ovat pääsääntöisesti tuottajia, on niille asetettavissa tavoitteissa kyse lähtökohtaisesti tuotantotavoitteista. Valtuustoon nähden sitova palvelukykyä koskeva vaikuttavuustavoite on kuitenkin perusteltua asettaa myös tällaiselle tehtävälle erityisesti silloin, kun se tuottaa kokonaan tai pääosan maakunnan tarjoamista palveluista ao. tehtäväalueella. Tällainen tehtävä on useimmiten alueellinen monopoli kuten maakunnan pelastuslaitos.

Käyttötalousosassa on käytävä selkeästi ilmi, mitkä ovat valtuuston tehtävälle sitovaksi hyväksymät tavoitteet ja mitkä ovat muun toimielimen hyväksymiä tavoitteita.

Alla olevassa taulukossa on esimerkinomaisesti kuvattu erityyppisiä tavoitteita ja niiden saavuttamista kuvaavia tunnuslukuja.

Image5

Taulukko 3. Nettobudjetoitavan tehtävän tavoitteet ja tunnusluvut.

Valtuusto asettaa nettobudjetoitavalle tehtävälle ensisijaisesti vaikuttavuuteen ja kannattavuuteen sekä merkittäviin investointeihin liittyviä tavoitteita.

Tuotantotavoitteista päättää pääsääntöisesti tehtävästä vastaava toimielin, joka voi olla lauta- tai johtokunta tai päätösvalta voi olla siirretty toimialajohdolle. Tuotantotavoitteet lauta- tai johtokunta hyväksyy sen jälkeen, kun valtuusto on hyväksynyt tehtävän vaikuttavuus- ja kannattavuustavoitteet.

          5.3.2.2 Tulosbudjetti

Tulosbudjetilla tarkoitetaan katelaskelmaa, jossa tulosvaikutteisista tuloista vähennetään määrätyssä järjestyksessä suoriteperusteen mukaan kertyväksi arvioidut menot.

Nettobudjetoitavan tehtävän tulosbudjetti suositetaan laadittavan tulo- ja menolajikohtaisena riippumatta siitä, onko kyse nettoyksiköstä, muusta taseyksiköstä vai liikelaitoksesta. Tulosbudjetin rivien terminologia saattaa vähäisessä määrin poiketa eri hallintomallien välillä. Nettoyksikön tulosbudjetista puuttuvat rahoituserät ja muut toimintakatteen jälkeiset rivit.

Nettoyksikössä ja muussa taseyksikössä sitova erä valtuustoon nähden on tilikauden ylijäämä (alijäämä).

          5.3.2.3 Rahoitusbudjetti

Kirjanpidollisesti ja laskennallisesti eriytettyjen taseyksikköjen rahoitusbudjetin sisältö ja sitovuus poikkeavat toisistaan.

Rahoitusbudjetti kirjanpidollisessa taseyksikössä

Kirjanpidollisen taseyksikön rahoitusbudjetissa valtuustoon nähden sitovia eriä ovat rahoituksen rahavirtaan sisältyvät antolainauksen, ottolainauksen ja oman pääoman muutosten erät. Sitovuus voidaan asettaa joko brutto- tai nettomääräisenä.

Toimielimeen nähden sitoviksi voidaan asettaa mainittujen pääomarahoituserien alaerät.

Kirjanpidollisessa taseyksikössä investointimenot lisäävät yhdystilivelkaa maakunnalle ja investointitulot vähentävät sitä tai lisäävät yhdystilisaatavaa maakunnalta. Yhdystilivelan muutos budjetoidaan lyhytaikaisten velkojen muutoksena ja yhdystilisaatavan muutos saamisten muutoksena maakunnalta. Yhdystilivelan ja -saamisten muutokset voidaan esittää myös siten, että yhdystilin nettomuutos sisältyy rahoitusbudjetin Maksuvalmiuden muutos -erään.

Yhdystilivelka voi kasvaa merkittävän suureksi silloin, kun taseyksikkö tekee suuria investointeja. Tämän seurauksena yhdystilivelka voi muodostua pitkäaikaisen velan luonteiseksi eräksi tai jopa oman pääoman luonteiseksi eräksi, jos taseyksikkö ei tulorahoituksella kykene lyhentämään velkaa pitkälläkään tähtäimellä. Tällöin voi olla perusteltua lyhentää yhdystilivelkaa budjetoimalla taseyksikölle pitkäaikaisen lainan lisäystä maakunnalta tai peruspääoman lisäystä. Rahoitusbudjettiin budjetoidaan tällöin saman määräinen lyhytaikaisen velan vähennys (maakunnalle) tai vaihtoehtoisesti annetaan pitkäaikaisen pääoman lisäyksen vaikuttaa positiivisesti taseyksikön Maksuvalmiuden muutos -erään.

Rahoitusbudjetti laskennallisessa taseyksikössä

Laskennallisella taseyksiköllä ei ole käytössään omia rahatilejä eikä yhdystiliä maakunnan keskuskassaa vastaan. Näin ollen sille ei muodostu rahoitusvelkaa maakunnalle eikä rahoitussaamista maakunnalta. Tästä syystä laskennallisen taseyksikön rahoitusbudjetissa ei ole tarpeen budjetoida sisäisiä anto- ja ottolainauksen muutoseriä eikä oman pääoman muutosta. Sen sijaan laskennallisen taseyksikön rahoitusbudjetissa budjetoidaan rahoituksen rahavirtaerinä taseyksikön taseeseen kuuluvien ulkoisten anto- ja ottolainojen muutokset.

Koska laskennallisella taseyksiköllä ei ole rahatilejä eikä yhdystiliä keskuskassaa vastaan ja koska keskuskassa vastaa taseyksikön maksuvalmiudesta, ei sen rahoitusbudjettia päätetä Vaikutus maksuvalmiuteen -erään.

Laskennallisen taseyksikön vaikutus maakunnan maksuvalmiuteen voidaan kyllä laskea rahoitusbudjetin perusteella vähentämällä siitä sisäiset erät, mukaan lukien myös tulorahoituksen sisäiset erät. Tällaista laskelmaa tulee käsitellä kuitenkin perustelutietona eikä taseyksikön rahoitusbudjettina.

        5.3.3 Käyttötalouden perustelut

Perusteluissa selvitetään tarkemmin palvelutarpeisiin, tavoitteiden asettamiseen sekä niiden saavuttamiseen liittyviä haasteita ja epävarmuustekijöitä. Perusteluissa tehdään lisäksi selkoa toiminnan painopisteistä ja kehittämistarpeista sekä arvioidaan muun muassa henkilöresurssien, toimitilojen ja muiden tuotannontekijöiden voimavarojen riittävyyttä. Perusteluihin otettavat tunnusluvut ja niiden tavoitearvot on syytä esittää selkeästi erikseen tavoiteosan sitovista tavoitteista ja niiden tavoitearvoista.

        5.3.4 Käyttötalouden määrärahat ja tuloarviot

Määrärahat ja tuloarviot sidotaan tavoitteisiin. Valtuusto osoittaa toimielimelle määrärahan tai asettaa tuloarvion määrätyn tehtävän tai tehtävien hoitamiseksi siten, että tehtävälle asetetut tavoitteet toteutuvat.

Määräraha osoitetaan vain niiden tehtävän suorittamisesta aiheutuvien menojen kattamiseen, joihin toimielin voi vaikuttaa. Näin ollen ns. vyörytys- ja muut laskennalliset erät eivät sisälly määrärahalla katettaviin menoihin. Sellainen sisäinen meno, joka perustuu sopimusperusteiseen suoritekohtaiseen hinnoitteluun ja laskutukseen, sisältyy lähtökohtaisesti tehtävän määrärahaan. Muutoin ko. erät ovat lähinnä informatiivisia.

Määrärahat osoitetaan menoihin, jotka kohdistetaan talousarviovuodelle suoriteperusteen mukaisesti. Tämä tarkoittaa, että määräraha osoitetaan suunnitteluvuoden aikana vastaanotettavien tuotannontekijöiden hankintaan ja menoihin, jotka muutoin realisoituvat tehtävän lopullisena menona.

Tehtävän käyttötalousosaan otetaan tuloarviot tehtävälle varainhoitovuoden aikana suoritteiden luovuttamisesta saatavista tuloista ja muista lopullisesti tehtävälle kuuluvista tuloista. Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston Yleisohjeessa kunnan ja kuntayhtymän tuloslaskelman laatimisesta suositellaan omaan käyttöön valmistettavan aktivoitavan hyödykkeen valmistuksen arvon esittämistä tuloslaskelmassa toimintatuottojen jälkeen omana nimikkeenään Valmistus omaan käyttöön. Talousarviossa ja tilinpäätöksessä noudatetaan yhdenmukaista tapaa, joten tarvittaessa tehtävälle on erikseen budjetoitava tulona valmistus omaan käyttöön. Jos kirjanpidossa oman käytön osuus käsitellään menonsiirtona siten, että osuus vähennetään tuloslaskelmaan kirjatuista menoista, toimitaan talousarvion laadinnassa samoin.

        5.3.5 Tulojen ja menojen budjetointi lajeittain

          5.3.5.1 Toimintatulojen ja toimintamenojen budjetointi

Edellä esitetyssä käyttötalousosan asetelmassa 1 toimintatulot ja -menot on esitetty erittelemättä niitä lajeittain. Toimintatulot ja -menot voidaan esittää myös eriteltynä.

Toimintatulot saadaan joko vastikkeena luovutetuista palveluista tai avustuksena, tukena tai korvauksena määrättyjen tehtävien suorittamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin. Palvelujen luovuttaminen voi olla esimerkiksi lakisääteistä (kuten maakuntien palvelukeskukset) tai sopimusperusteista (kuten maakuntien välinen yhteistyö).

Toimintamenot budjetoidaan suoriteperusteisesti. Välittömien ulkoisten menojen lisäksi budjetoidaan tehtävän osuus yhteiskustannuksista, tukipalvelujen kustannukset sekä pysyvien vastaavien hyödykkeiden suunnitelmapoistot ja korko kohteen tuotantovälineisiin sitoutuneelle pääomalle. Tehtävälle tulee budjetoida vain sisäiseen laskutukseen ja ennakkohinnoitteluun perustuvia sisäisen palvelun ja yleishallinnon kustannuksia.

Tulo- ja menolajien luokituksessa sekä tietosisällöissä noudatetaan tällöin Maakunnan tililuettelo -JHS-suositusta 4 ja kirjanpitolautakunnan kuntajaoston Yleisohjeessa 5 kunnan ja kuntayhtymän tuloslaskelman laatimisesta annettuja ohjeita. Lisäksi alla on lueteltu eräitä budjetointiin liittyviä huomioita:

  • Myynti- ja maksutuloina budjetoidaan tehtävän tuottamistaan suoritteista saatavat vastikkeet sekä ulkopuolisilta että maakunnan muilta tehtäviltä.
  • Asiakasmaksut kohdistuvat aina maakunnalle, ei sen liikelaitokselle, yksityiselle yhtiölle eikä toiselle maakunnalle.
  • Vaihtokaupan myynti- ja ostosuoritukset budjetoidaan bruttoperusteisesti. Hyödykkeen myynti budjetoidaan investointitulona ja/tai muuna toimintatulona. Vaihdossa vastaanotettu hyödyke, joka on tarkoitettu edelleen myytäväksi, budjetoidaan ostomenona, ja omaan käyttöön otettava hyödyke budjetoidaan taloudellisesta pitoajasta riippuen investointi- tai toimintamenona.
  • Omaan käyttöön valmistetun hyödykkeen hankintameno budjetoidaan tehtävän investointimenona, johon ei sisällytetä sisäistä katetta.
  • Kun tehtävä valmistaa hyödykkeen maakunnan muulle tehtävälle, budjetoidaan valmistuksesta aiheutuvat menot toimintamenoina ja hyödykkeen myynti budjetoidaan myyntitulona, johon voidaan budjetoida myös sisäistä katetta.
  • Vaikka liikelaitos tai muu taseyksikkö hoitaisi laskennallisen valtion rahoituksen piirissä olevaa toimintaa, sen tulosbudjettiin ei sisällytetä erillistä Valtion rahoitus -erää.
  • Budjetoitavissa henkilöstömenoissa otetaan huomioon talousarviovuonna maksettavien palkkasuoritusten ja niiden henkilösivukulujen lisäksi talousarviovuoteen kohdistuvat lomapalkka- ja lomarahavelat sekä näiden muutokset.
  • JuEL-maksu käsittää kaksi osaa, jotka eivät ole suoraan riippuvaisia maksetuista palkoista. Toinen on tasausmaksu ja toinen työkyvyttömyyseläkemaksu. Valtiovarainministeriö vahvistaa tasausmaksun vuotuisen kokonaismäärän Kevan esityksestä. Tasausmaksu jaetaan maakuntien kesken maakuntien rahoituslain mukaisen valtion rahoituksen suhteessa. Työkyvyttömyyseläkemaksu on väliaikaisesti kaikilla työnantajilla sama kuin TyEL:n keskimääräinen työkyvyttömyyseläkemaksu. Työnantajan työkyvyttömyyseläkemaksun prosentti määrätään etukäteen. Molemmat maksut budjetoidaan mahdollisuuksien mukaan ao. tehtävien toimintamenoihin.
  • Esimerkiksi suun terveydenhuollossa kiinteän korvauksen osuuden on oltava vähintään puolet maakunnan suun terveydenhuollon suoran valinnan palveluihin osoittamasta määrärahasta. Muissa suoran valinnan palveluissa kiinteän korvauksen on oltava vähintään 2/3 maakunnan suoran valinnan palvelujen kustannuksiin osoittamasta määrärahasta. (Valinnanvapauslakiluonnoksen 65.2 §) Nk. suoran valinnan palveluntuottajille maksettavien asiakaskohtaisten kapitaatiokorvausten kokonaismäärät ovat sidoksissa talousarvioprosessiin, ja jo talousarviossa olisi tuottajakorvauksiin käytettävät määrärahat eriteltävä kapitaatiokorvauksiin ja muihin korvauksiin.
          5.3.5.2 Rahoitustulojen ja -menojen budjetointi

Rahoitustulojen ja -menojen luokituksessa ja sisällössä noudatetaan Yleisohjeita kunnallisen liikelaitoksen kirjanpidollisesta käsittelystä ja kunnan ja kuntayhtymän tuloslaskelman laatimisesta sekä Maakuntien tililuettelo -JHS-suosituksen ohjeita.

  • Nettoyksikössä esitetään rahoitusmenona laskennallinen korko tuotantovälineisiin sitoutuneelle pääomalle. Sitoutunut pääoma lasketaan talousarvion laadintavuoden tilinpäätösarvion mukaisesta pysyvien vastaavien kirjanpitoarvosta tai käyvästä arvosta.
          5.3.5.3 Poistot ja arvonalentumiset

Poistot ja arvonalentumiset budjetoidaan erikseen. Poistoista ja arvonalennuksista annetaan ohjeet Yleisohjeessa kunnan ja kuntayhtymän suunnitelman mukaisista poistoista.

Tuotantovälineiden poistot budjetoidaan pääsääntöisesti suunnitelmapoistojen määräisinä.

          5.3.5.4 Laskennalliset kustannukset

Käyttötalousosassa esitetään määrärahan ja tuloarvion lisäksi määrärahaan sisältymättömät kustannuslaskennalliset erät, kuten tehtävän osuus hallinnon yleiskustannuksista sekä pysyvien vastaavien hyödykkeiden suunnitelmapoistot ja korvaus tehtävän tuotantovälineisiin sitoutuneesta pääomasta. Kokonaiskustannusten perusteella voidaan laskea tehtävän palvelutuotannon omakustannusarvo, jota voidaan hyödyntää tuotantovaihtoehtojen vertailussa ja toiminnan tuloksellisuuden arvioinnissa.

          5.3.5.5 Tehtävän kokonaiskustannukset

Käyttötalousosassa esitetään kaikki menot, joiden perusteella tehtävän kokonaiskustannukset ovat laskettavissa. Niiden perusteella voidaan laskea oman tuotannon arvo, jota voidaan kilpailuttamistilanteessa verrata muiden tuottajien tarjoamien palvelujen hintoihin. Lisäksi kokonaiskustannuksiin perustuvista tiedoista voidaan muodostaa tehtävän tuloksellisuutta ja kustannusvaikuttavuutta kuvaavat tunnusluvut.

          5.3.5.6 Arvonlisäveron käsittely

Tavaroiden ja palvelujen hankintamenot budjetoidaan pääsääntöisesti arvonlisäverottomin hinnoin, kun arvonlisävero ei jää maakunnalle menoksi. Määrärahoista jätetään pois myös AVL:n 130a §:ssä tarkoitetut terveyden- ja sairaanhoidon sekä sosiaalihuollon palveluiden ja tavaroiden laskennalliset arvonlisäverot. Arvonlisävero käsittelystä ohjeistetaan tarkemmin JHS Tililuettelossa.

      5.4 Tuloslaskelmaosa maakunnan talousarviossa

        5.4.1 Tuloslaskelmaosan asetelma

Tuloslaskelmaosa on maakunnan kokonaistaloudellinen laskelma, jonka tehtävänä on osoittaa tulorahoituksen riittävyys palvelujen järjestämisestä aiheutuviin kustannuksiin.

Talousarvion tuloslaskelmaosa laaditaan tilinpäätöksen tuloslaskelman tapaan vähennyslaskukaavan muotoon asetelman 2 mukaisella tavalla. Tuloslaskelmaosan välituloksina esitetään Toimintakate ja Vuosikate. Tuloslaskelmaosan viimeisenä rivinä esitetään Tilikauden ylijäämä (alijäämä).

Image6

Asetelma 2. Maakunnan tuloslaskelmaosa.

        5.4.2 Käyttötalousosan yhdistely tuloslaskelmaosaan

Maakunnan käyttötalousosan tuloslaskelmaan yhdisteltävät erät koostuvat nettobudjetoitavien tehtävien tulosbudjettien eristä ja bruttobudjetoitavien tehtävien toimintatuloista, toimintamenoista ja poistoista. Yhdisteltävät erät käyvät ilmi kaaviosta 2.

Tuloslaskelmaosa laaditaan erikseen liikelaitoksista ja muusta maakunnasta ml. taseyksiköt (sisältäen sisäiset erät). Suositeltavaa on laatia myös yhteenvetolaskelma sekä koko maakunnan ulkoinen tuloslaskelma.

Image7

Kaavio 2. Maakunnan käyttötalousosan yhdistely tuloslaskelmaosaan.

          5.4.2.1 Toimintatulojen, toimintamenojen sekä valmistus omaan käyttöön -erän yhdistely

Maakunnan tuloslaskelmaosaan yhdistellään liikelaitoksia lukuun ottamatta muiden tehtävien toimintatulot, toimintamenot ja valmistus omaan käyttöön.

Toimintatulot ja -menot eritellään lajeittain esimerkiksi asetelman 2 mukaisesti. Toimintatulojen ja -menojen yhteismääriä ei tuloslaskelmaosassa käsitellä tuloarvioina ja määrärahoina, koska niihin sisältyvät tulot ja menot tai niiden erotus on jo budjetoitu eri tehtävien tulosbudjeteissa ja käyttötalousosissa.

Eri tehtävien tulosbudjettien Valmistus omaan käyttöön -erät yhdistellään vastaavaan erään maakunnan tuloslaskelmassa.

          5.4.2.2 Rahoitustulojen ja -menojen yhdistely

Taseyksiköiden rahoitustulot ja -menot yhdistellään tuloslaskelmaosan vastaaviin eriin. Niiden yhteismääriä ei tuloslaskelmaosassa käsitellä tuloarvioina ja määrärahoina, koska niihin sisältyvät tulot ja menot tai niiden erotus on jo budjetoitu taseyksiköiden tulosbudjeteissa.

          5.4.2.3 Poistojen ja arvonalentumisten yhdistely

Eri tehtävien käyttötalousosiin ja tulosbudjetteihin merkityt tuotantovälineiden suunnitelmapoistot ja arvonalentumiset yhdistellään maakunnan tuloslaskelmaosan asianomaisille riveille. Suunnitelmapoistoja ja arvonalentumisia ei budjetoida määrärahoina, vaan niiden sitovuus määritetään valtuuston erikseen hyväksymissä poistosuunnitelmissa.

          5.4.2.4 Satunnaisten erien yhdistely

Taseyksiköt ja liikelaitokset budjetoivat satunnaiset erät tulosbudjeteissaan. Taseyksiköiden satunnaiset erät yhdistellään maakunnan talousarvion tuloslaskelmaosan satunnaisiin eriin. Liikelaitoksissa satunnaisia tuottoja ja kuluja saattaa syntyä mm. toiminnan yhtiöittämisestä tai lopettamisesta aiheutuvasta suurehkosta pysyvien vastaavien hyödykkeen luovutusvoitosta tai -tappiosta. Taseyksiköissä satunnaisia eriä muodostuu lähinnä omaisuuden menetyksistä. Tehtävässä, jossa tasetta ei laadita, omaisuuden menetyksiä ei budjetoida tehtäväkohtaisesti, vaan niitä koskevat satunnaiset erät budjetoidaan suoraan maakunnan tuloslaskelmaosan satunnaisissa erissä.

        5.4.3 Tuloslaskelmaosassa budjetoitavat erät

Tuloslaskelmaosassa budjetoidaan valtuustoon nähden sitovat tulosvaikutteiset tuloarviot ja määrärahat, joita ei ole budjetoitu tehtäväkohtaisissa käyttötalousosissa ja tulosbudjeteissa. Tuloslaskelmaosan sitovia eriä voivat olla:

  • Rahoitustulot ja -menot
  • Satunnaiset erät
  • Tilikauden verot

Mainittujen erien sitovuuteen sovelletaan samoja perusteita kuin käyttötalousosan ja investointiosan tuloarvioissa ja määrärahoissa. Tuloarvioiden alittuminen ja määrärahan ylittyminen on käsiteltävä talousarviomuutoksena valtuustossa.

          5.4.3.1 Valtion rahoituksen budjetointi

Talousarvion tuloslaskelmaosan valtion rahoitukseen budjetoidaan käyttötalouden valtion rahoitus, jolla ei ole käyttökorvauksen tai maksun luonnetta. Käyttökustannusten valtion rahoitus budjetoidaan suoriteperustetta vastaavalla tavalla. Valtion rahoitus on yleiskatteellista.

Valtion ns. täyden korvauksen periaatteella maksamat korvaukset maakunnan suoritteista budjetoidaan myyntituloihin.

Muut valtiolta saadut tuet ja avustukset kuin edellä mainitut budjetoidaan ao. tehtävän toimintatuloina käyttötalousosassa.

Pysyvien vastaavien hyödykkeeseen ja muuhun pitkävaikutteiseen menoon saatava valtion rahoitus budjetoidaan investointiosan ao. hankkeen investointimenon rahoitusosuutena (investointitulo).

Maakunnalle kohdistetaan myös erillisrahoitusta, joka perustuu erityislainsäädäntöön ja jonka käyttökohde on määritelty rahoitusta myönnettäessä. Tämä rahoitus on harkinnanvaraista ja se kohdistuu osalle tai kaikille maakunnista. Tuloslaskelmaan budjetoidaan vain se osa erillisrahoituksesta, jota ei välitetä eteenpäin. Pääsääntöisesti erillisrahoitus on toimeksiantosopimukseen perustuva tapahtuma, joka on luonteeltaan taseessa käsiteltävä toimeksiantovara. Erillisrahoitus voi perustua moneen eri lähteeseen (hakemus, päätös, sopimus jne.). Erityislainsäädännöstä voi tulla myös raportointia koskevia vaatimuksia (esimerkiksi laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä tai laki alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista 6 ), jolloin kirjanpidossa tarvitaan vähintään taseyksikkö eriyttämistä varten.

          5.4.3.2 Rahoitustulojen ja -menojen budjetointi

Tuloslaskelmaosan rahoitustulot ja -menot muodostuvat suoraan tuloslaskelmaosaan budjetoitavista rahoitustuloista ja -menoista sekä tuloslaskelmaosaan yhdistellyistä taseyksiöiden rahoitustuloista ja -menoista. Vaikka mainitut rahoituserät on jo kertaalleen budjetoitu ao. tehtävien tulosbudjeteissa, voidaan tuloslaskelman rahoitustuloja ja -menoja käsitellä sitovuustarkastelussa tulo- ja menolajeittain kokonaisuuksina riippumatta siitä, onko rahoituserä yhdistelty vai budjetoitu suoraan tuloslaskelmaosaan.

Rahoitustoiminnan tulot ja menot budjetoidaan bruttoperiaatteen mukaisesti.

Rahoitustulot

Rahoitustuloina budjetoidaan erikseen korkotulot ja muut rahoitustulot. Korkotulona budjetoidaan antolainoista, muista sijoituksista ja talletuksista sekä maksuliikennetileiltä talousarviovuonna saatavat korkotulot suoriteperusteen mukaisesti jaksotettuna. Muina rahoitustuloina budjetoidaan osingot ja osuuspääomien korot, viivästyskorot sekä kurssivoitot rahoituslainoista ja arvopapereiden luovutusvoitot.

Rahoitustulona budjetoidaan myös sisäiset rahoitustulot kuten liikelaitosten ja muiden taseyksiköiden korvaukset peruspääomasta ja niiltä veloitettavat korkotulot sisäisistä lainoista ja yhdystilivelasta. Korkoprosenttien suositellaan perustuvan ko. toimintaan.

Rahoitusmenot

Rahoitusmenoina budjetoidaan erikseen korkomenot ja muut rahoitusmenot. Korkomenoina budjetoidaan pitkäaikaisista ja lyhytaikaisista lainoista talousarviovuodelta maksettavat korot. Muina rahoitusmenoina budjetoidaan mm. viivästyskorot, takaus- ja luottotappioprovisiot samoin kuin muut koron lisäksi rahoituslainasta johtuvat menot. Lainasaamisista aiheutuneet luottotappiot budjetoidaan muihin rahoitusmenoihin sisältyvinä arvonalentumisina.

Lisäksi rahoitusmenoina budjetoidaan arvonalentumiset pysyviin vastaaviin kuuluvien muiden sijoitusten kuin pysyvien vastaavien osakkeiden ja -osuuksien hankintamenosta. Pysyvien vastaavien osakkeiden ja osuuksien (toimialasijoittamisen) arvonalennukset budjetoidaan poistojen ja arvonalentumisten ryhmän erässä Arvonalentumiset.

Rahoitusmenona budjetoidaan myös sisäiset rahoitusmenot kuten taseyksiköiden korvaukset peruspääomasta ja niiden suorittamat korot sisäisistä lainoista ja maakunnan taseyksiköille suorittama korko yhdystilivelasta.

          5.4.3.3 Satunnaisten erien budjetointi

Tuloslaskelmaosan satunnaiset tulot ja -menot muodostuvat suoraan tuloslaskelmaosaan budjetoitavista eristä sekä tuloslaskelmaosaan yhdistellyistä taseyksiköiden satunnaisista eristä. Vaikka mainitut erät on jo kertaalleen budjetoitu ao. tehtävien tulosbudjeteissa, voidaan tuloslaskelman satunnaisia tuloja ja menoja käsitellä sitovuustarkastelussa tulo- ja menolajeittain kokonaisuuksina riippumatta siitä, onko satunnaiserä yhdistelty vai budjetoitu suoraan tuloslaskelmaosaan. Satunnaisiksi tuloiksi ja menoiksi katsotaan sellaiset tulot ja menot, jotka perustuvat maakunnan tavanomaisesta toiminnasta poikkeaviin, kertaluonteisiin ja olennaisiin tapahtumiin. Satunnaisuutta on tulkittava hyvin suppeasti.

        5.4.4 Tilikauden verojen ja tilinpäätössiirtojen budjetointi

Maakunta on verovelvollinen asiakkaan valinnanvapaudesta sosiaali- ja terveydenhuollossa annetussa laissa tarkoitettujen suoran valinnan palvelujen tuottamasta tulosta. Toiminnan tulos lasketaan tuloverotusta toimitettaessa elinkeinotulon verottamisesta annetun lain säännösten mukaisesti. Maakunta voi kirjata tilinpäätössiirtoihin poistoeron lisäystä tai vähennystä tai verotusperusteisten varausten lisäystä tai vähennystä verotussyistä.

Talousarviota laadittaessa ennakoitavissa olevat tuloverot budjetoidaan määrärahoina. Verotussyistä kirjattavien poistoeron ja verotusperusteisten varausten ennakoidut muutokset voidaan esittää talousarviossa, vaikka ne eivät olekaan määrärahoja tai tuloarvioita.

        5.4.5 Tuloslaskelmaosan tavoitteet ja tunnusluvut

Tuloslaskelmaosan yhteydessä esitetään tulorahoituksen riittävyyttä koskevat tavoitteet ja niiden saavuttamista mittaavat tunnusluvut:

  • Toimintatuotot prosenttia toimintakuluista
  • Vuosikate prosenttia poistoista
  • Vuosikate euroa/asukas

Tunnuslukujen laskentakaavat ja selitykset on annettu kirjanpitolautakunnan kuntajaoston Yleisohjeessa kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta.

Muita hyödyllisiä tunnuslukuja budjetoinnin avuksi on esimerkiksi taseen kertynyt ylijäämä (alijäämä). Pitkän aikavälin tulorahoitustavoite voidaan asettaa taseen kertyneen ylijäämän (alijäämän) perusteella. Taseen kertyneeseen ylijäämään (alijäämään) on tiivistetty maakunnan koko tuloshistoria. Kun kertynyt ylijäämä (alijäämä) jaetaan maakunnan asukasmäärällä, saadaan vertailukelpoinen tunnusluku maakuntien välisessä vertailussa. Vertailtavien maakuntien tulee kuitenkin kuulua samaan maakuntakokoluokkaan.

Kertynyt ylijäämä (alijäämä), €/asukas

= [Edellisten tilikausien ylijäämä (alijäämä) + Tilikauden ylijäämä (alijäämä)] / Asukasmäärä

Tunnusluvun asukasmääränä käytetään tilinpäätösvuoden päättymispäivän mukaista maakunnan asukasmäärää.

        5.4.6 Tuloslaskelmaosan vertailutiedot

Talousarvio ja -suunnitelmavuosia koskevien saraketietojen lisäksi tuloslaskelmaosan asetelmassa (asetelma 2) esitetään kuluvan vuoden talousarvion ja sitä edeltävän vuoden vastaavat tuloslaskelmaosat. Kaikkien vuosien tiedot esitetään talousarvion sitovuustarkastelun mukaisesti mukaan lukien sisäiset tulot ja menot.

Maakunnan liikelaitoksia ei yhdistellä talousarvion sitovuustarkastelussa tuloslaskelmaosan tietoihin, vaan liikelaitoksia käsitellään tuloslaskelmaosaan nähden erillisenä talousyksikkönä.

Maakunnat laativat erilliset laskelmat liikelaitosten vaikutuksesta maakunnan talousarviovuoden tuloksen muodostumiseen. Laskelmassa esitetään sitovuustarkastelun mukaisen tuloslaskelmaosan lisäksi liikelaitosten tuloslaskelmayhdistelmä ja maakunnan kokonaistuloslaskelmaosa, jossa liikelaitokset yhdistellään tilinpäätöksen tapaan perusmaakunnan tuloslaskelmaosaan sisäiset erät eliminoiden. Vaikutuslaskelman laatimista selvitetään jäljempänä luvussa 10.3.1.

      5.5 Investointiosa maakunnan talousarviossa

        5.5.1 Maakunnan investointisuunnitelma ja maakunnan osuus yhteistyöalueen investointisuunnitelmasta

          5.5.1.1 Maakunnan investointisuunnitelma

Investointiosasta on ilmettävä maakunnan investointien lisäksi maakuntakonsernin toiminnallisesti ja taloudellisesti merkittävimmät investoinnit (MaakuntaL 97 §).

Investointiosassa esitetään investointeja koskevat tavoitteet, hankkeiden kustannusarviot ja niiden jaksottuminen investointimenoina suunnitteluvuosille sekä investointiin saatavat rahoitusosuudet ja muut tulot.

Investointimenona budjetoidaan pysyviin vastaaviin aktivoitavien aineellisten ja aineettomien hyödykkeiden hankintamenot sekä toimialasijoitukset osakkeiden ja -osuuksien hankintamenoihin.

Investointiosassa yhdistellään liikelaitoksia lukuun ottamatta muiden tehtävien investointiosat.

Investointiosassa valtuusto hyväksyy kustannusarviot, määrärahat ja tuloarviot hankkeille tai hankeryhmille. Hankkeet ja hankeryhmät voidaan ryhmitellä tarvittaessa toimielimittäin ja tehtävittäin. Investointiosassa tai sen perusteluissa määritellään valtuustoon nähden sitova taso.

Jos investointeja on rahoitettu esimerkiksi leasingilla tai elinkaarimallilla, vuokrakuluja ei merkitä investointiosaan vaan käyttötalouteen. Talousarviossa on huomioitava maakuntakonsernin vastuut ja velvoitteet, jolloin ko. hankkeet kuvataan tekstiosassa ja arvioidaan kokonaisvastuut, joihin maakunta sitoutuu.

Asetelmassa 3 on kuvattu maakunnan investointiosa siten, että siinä on huomioitu myös palvelukeskuksen investointien rahoittaminen käyttötalousosaan merkittävillä vuokra- tai muilla menoilla.

Image8

Asetelma 3. Maakunnan investointiosa.

          5.5.1.2 Maakunnan osuus yhteistyöalueen investointisuunnitelmasta

Maakuntien on vuosittain laadittava maakuntien yhteistyöalueen yhteinen esitys seuraavaa tilikautta seuraavien neljän tilikauden aikana aloitettavista taloudellisesti merkittävistä (vähintään 30 miljoonaa euroa) tai muuten poikkeuksellisen laajakantoisista investoinneista, jotka ovat merkittäviä palvelurakenteen kokonaisuuden tai useamman kuin yhden maakunnan palvelujen järjestämiseksi. Esitykseen on lisäksi sisällytettävä sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan tai palvelujärjestelmän kannalta muutoin laajakantoiset investoinnit. Esityksessä on otettava huomioon maakuntien tytäryhteisöjen investointisuunnitelmat, koska maakuntien tytäryhteisöt todennäköisesti toteuttavat merkittävän osan maakuntien investoinneista. Lisäksi on huomioitava valtakunnallisen toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen maakuntien toimeksiannosta toteuttamat investoinnit. Esitys on toimitettava toimivaltaisille ministeriöille kalenterivuoden loppuun mennessä (MaakuntaL 12 §).

Yhteistyöalueen esityksestä on maakunnan kannalta sanallisesti selvitettävä, mitä investointi merkitsee tuloslaskelman näkökulmasta maakunnalle. Selvityksestä on käytävä ilmi mm., mitä menoja (esimerkiksi vuokramenoja) ja kuinka paljon yhteisinvestointi merkitsee. Valtaosan maakunnan investoinneista toteuttaa Maakuntien Tilakeskus Oy, jonka investoinnit näkyvät maakunnilla vuokrakuluina tilojen käyttöaikana. Tiedonkeruussa halutaan saada eritellyksi suunniteltujen investointien vaikutus maakunnan kuluihin vuokrakuluina (tai muissa tuloslaskelman erissä).

Maakunnat rahoittavat toimitila- ja kiinteistöhallinnon palvelukeskuksen investoinnit käytännössä maksamillaan toimitilavuokrilla eli käyttötalousmenoina. Kyseisiä investointeja pidetään kuitenkin maakuntien investointeina. Investoinnilla tarkoitetaan myös ICT-investointeja, jotka voivat sisältää palveluhankintoja, investointeja teknisiin koneisiin ja laitteisiin sekä asiantuntijapalveluja (MaakuntaL 12 § perustelut).

Perustelutekstissä selvitetään mm. miten investointi ja mahdolliset rahoitusosuudet esitetään sekä elinkaarihankkeet ja niiden vaikutus käyttötalouteen.

        5.5.2 Hanketavoitteet

Hankekohtaisissa tavoitemäärityksissä selvitetään esimerkiksi, tavoitellaanko investoinnilla palvelutuotannon määrän lisäystä, palvelukyvyn parantamista vai tuotannon tehostamista. Investointiosasta tulee käydä ilmi, mitkä hanketavoitteet ovat valtuustoon nähden sitovia. Lisäksi luokitellaan investoinnit sen mukaan, onko kyse uus-, laajennus- vai korvausinvestoinnista.

        5.5.3 Investointimenojen budjetointi

Jos investoinnin toteutuminen kohdistuu kahdelle tai useammalle suunnitteluvuodelle, ilmoitetaan investoinnin kokonaiskustannusarvio ja sen jaksotus suunnitteluvuosille. Hankkeen perusteluissa valtuusto voi antaa hankevastaavalle toimivaltuuden tarkistaa hankintamenon jaksottamista myöhemmin kokonaiskustannusarvion rajoissa.

Investointimeno budjetoidaan suoriteperusteisesti varainhoitovuodelle, jona investoinnin kohteena oleva hyödyke tai valmistusastetta vastaava osa siitä arvioidaan otettavan vastaan.

Investointimenona budjetoidaan sekä ulkoiset että sisäiset pysyvien vastaavien hyödykkeiden hankinnat. Sisäiset hankinnat käsitellään valmistuksena omaan käyttöön.

Investointien hankintamenot budjetoidaan arvonlisäverottomin hinnoin lukuun ottamatta vähennysrajoitteisen toiminnan piiriin kuuluvia hankintamenoja.

Investointimenona budjetoidaan myös pysyvien vastaavien sijoitukset tytäryhteisöjen osakkeisiin ja pääomaosuuksiin sekä peruspääomasijoitukset maakunnan omiin taseyksiköihin.

Investointimenona budjetoidaan myös rahoitusosuudet muiden yhteisöjen toteuttamiin investointihankkeisiin, joiden tarkoituksena on maakunnan palvelujen tuottaminen, tai kyse muutoin on maakunnalle kuuluvan tehtävän hoitamisesta.

        5.5.4 Investointitulojen budjetointi

Talousarvion investointiosaan budjetoidaan investointiin saatu rahoitusosuus, joka voi olla valtion rahoitusta tai muuta rahoitusosuutta. Rahoitusosuutena esitetään myös lahjoitusrahaston käyttö silloin, kun investointi rahoitetaan sellaisen lahjoitusrahaston pääomalla, johon liittyy sopimukseen, testamenttiin tai lahjakirjaan perustuvia varojen käyttöä koskevia ehtoja.

Rahoitusosuus budjetoidaan tuloksi sille vuodelle, jonka aikana oikeus tuloon arvioidaan maakunnalle syntyvän. Esimerkiksi jälkirahoitteinen valtion rahoitus budjetoidaan rahoitusosuutena sille vuodelle, jonka aikana oikeus valtion rahoitukseen maakunnalle syntyy.

Se osa jälkirahoitteisesta valtion rahoituksesta, joka maksetaan talousarviovuotta seuraavina vuosina, budjetoidaan rahoitusosassa Maksuvalmiuden muutokset (-) tai Muiden pitkäaikaisten saamisten lisäyksenä ennen riviä Vaikutus maksuvalmiuteen.

Investointiosaan budjetoidaan aktivoitujen pysyvien vastaavien hyödykkeiden luovutuksesta saatavat tulot tasearvosta. Arvioitu luovutusvoitto tai -tappio budjetoidaan käyttötalousosaan.

Jos myyntihinnan suorituksen arvioidaan jaksottuvan kahdelle tai useammalle vuodelle, merkitään arvioitu myyntisaatava rahoitusosan maksuvalmiuden muutoksiin tai pitkäaikaisten saamisten lisäyksiin riippuen siitä, onko saaminen lyhyt- vai pitkäaikainen. Usein omaisuuden myyntituloja ei budjetoida erikseen hankkeelle vaan yhteensä maakunnalle tai esimerkiksi hankeryhmälle.

      5.6 Rahoitusosa maakunnan talousarviossa

        5.6.1 Rahoitusosan asetelma

Talousarvion rahoitusosassa esitetään toiminnan, investointien ja rahoituksen rahavirrat. Rahoitusosa esitetään vähennyslaskukaavan muodossa. Välisummana esitetään Toiminnan ja investointien rahavirta. Ylijäämäinen välisumma osoittaa, että investoinnit rahoitetaan kokonaisuudessaan tulorahoituksella, investointien rahoitusosuuksilla ja omaisuuden myynnillä. Negatiivinen välisumma osoittaa määrän, joka on rahoitettava pääomarahoituksella. Mainitun välisumman ja rahoituksen rahavirran yhteen laskettu määrä osoittaa budjetoitujen rahavirtojen kokonaisvaikutuksen maakunnan maksuvalmiuteen.

Image9

Asetelma 4. Maakunnan rahoitusosa.

          5.6.1.1 Toiminnan rahavirta

Toiminnan rahavirta osoittaa budjetoidun tulorahoituksen määrän, joka on varainhoitovuonna käytettävissä investointien rahoittamiseen, pääomasijoituksiin ja pääoman palautuksiin sekä maksuvalmiuden vahvistamiseen.

Toiminnan rahavirtaan ei sisälly budjetoitavia tuloarvioita ja määrärahoja, vaan kaikki rahavirtaan sisältyvät erät ovat siirtoja tuloslaskelmaosasta tai niiden oikaisuja. Siirtyviä eriä ovat vuosikate, satunnaiset erät ja tilikauden verot. Oikaisueriä ovat ko. eriin mahdollisesti sisältyvät pysyvien vastaavien hyödykkeiden luovutusvoitot ja -tappiot, jotka oikaistaan Tulorahoituksen korjauserät -rivillä. Mainitut erät otetaan huomioon jäljempänä laskelmassa kohdassa Pysyvien vastaavien hyödykkeiden luovutustulot. Tulorahoituksen korjauserissä oikaistaan myös pakollisten varausten muutosten vaikutus vuosikatteeseen.

          5.6.1.2 Investointien rahavirta

Investointien rahavirta muodostuu investointimenojen ja niihin saatujen rahoitusosuuksien ja pysyvien vastaavien hyödykkeiden luovutustulojen erotuksesta. Mainitut erät siirtyvät talousarvion investointiosasta (lukuun ottamatta käyttötalouteen merkittyjä mahdollisia luovutusvoittoja ja -tappioita), eikä niihin rahoitusosassa enää osoiteta määrärahaa tai tuloarviota.

Investointiosasta siirtyvät meno- ja tuloerät esitetään rahoitusosassa bruttomääräisenä riippumatta siitä, onko määrärahat tai tuloarviot hyväksytty brutto- tai nettomääräisenä.

          5.6.1.3 Toiminnan ja investointien rahavirta

Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä. Tällöin maakunnan tulorahoitus riittää kattamaan käyttötalousmenojen lisäksi nettoinvestoinnit.

          5.6.1.4 Rahoituksen rahavirta

Rahoituksen rahavirtaan budjetoidaan antolainojen, lainakannan ja oman pääoman muutokset. Kaikki rahoituksen rahavirran erät ovat määrärahoja tai tuloarvioita, jotka tulee rahoitusosassa esittää valtuustoon nähden sitovina brutto- tai nettomääräisinä kokonaisuuksina.

Antolainauksen muutokset -erä on sitova valtuustoon nähden kokonaiseränä tai eriteltynä. Antolainauksen muutoksiin budjetoidaan myös sisäinen lainananto ja antolainan palautukset koskien maakunnan liikelaitosta ja muuta taseyksikköä.

Lainakannan muutokset -erä on sitova valtuustoon nähden kokonaiseränä tai eriteltynä.

Oman pääoman muutokset -erä on sitova valtuustoon nähden kokonaiseränä tai eriteltynä. Maakunnassa oman pääoman muutoksiin siirretään maakunnan muun taseyksikön peruspääoman lisäys, joka oikaisee edellä investointimenoihin merkityn maakunnan pääomasijoituksen muuhun taseyksikköön. Vastaavasti muun taseyksikön peruspääoman alentaminen merkitään oman pääoman vähentymisenä.

          5.6.1.5 Vaikutus maksuvalmiuteen

Rahoitusosa päättyy Vaikutus maksuvalmiuteen -erään, joka saadaan laskelmalla yhteen etumerkit huomioon ottaen toiminnan, investointien ja rahoituksen rahavirrat. Talousarvion rahoitusosa on tilinpäätöksen rahoituslaskelmaa suppeampi siten, ettei siinä esitetä Muut maksuvalmiuden muutokset -erää. Näin menetellään siitä syystä, että mainittuun erään sisältyviä toimeksiantojen varojen ja pääomien muutoksia, vaihto-omaisuuden ja saamisten muutoksia sekä korottomien velkojen muutoksia ei käytännössä voida budjetoida etukäteen.

Tiedossa olevat, merkittävät maksuvalmiuden muutokset pitkäaikaisissa saamisissa tai korottomissa pitkäaikaisissa veloissa on kuitenkin perusteltua budjetoida Muut maksuvalmiuden muutokset -rivillä ennen Vaikutus maksuvalmiuteen -päätösriviä tai ainakin esittää arvio niiden määrästä perustelutekstissä. Tällaisia merkittäviä maksuvalmiuteen vaikuttavia saamisten ja velkojen muutoksia voivat olla esimerkiksi valtion rahoitussaamisten, kauppahintasaamisten tai lainasaamisten muutokset.

Vaikutus maksuvalmiuteen -erän positiivinen arvo tarkoittaa maakunnan maksuvalmiuden vahvistumista ja negatiivinen sen heikkenemistä. Vaikutus maksuvalmiuteen ei saa olla arvoltaan negatiivinen enempää kuin maakunnan rahavarojen arvioidaan olevan talousarviovuoden alussa eli talousarvion laadintavuoden tilinpäätöksessä. Rahavarat ylittävä negatiivinen vaikutus tarkoittaa, ettei talousarviossa ole osoitettu maakuntalain 97 §:n tarkoittamalla tavalla, miten määrärahojen rahoitustarve katetaan. Perusteluissa voidaan kirjallisesti selvittää rahavarojen riittävyyttä laajemmin.

        5.6.2 Rahoitusosan tavoitteet ja tunnusluvut

Rahoitusosan yhteydessä esitetään toiminnan ja investointien rahoitusta koskevat tavoitteet ja niiden saavuttamista mittaavat tunnusluvut. Toiminnan ja investointien rahoitusta tilikauden aikana tarkastellaan rahoituslaskelman, sen välitulosten ja niistä laskettavien tunnuslukujen avulla.

          5.6.2.1 Investointien omarahoitusosuus -tavoite

Toiminnan ja investointien rahoitukselle on osoitettava tavoite. Se voi esimerkiksi olla laadullinen tavoite, korjausvelkaan liittyvä tavoite tai jokin tavoite tulorahoitukselle. Investointien omarahoitusosuus -tavoite on perusteltua asettaa sitovaksi valtuustoon nähden suunnittelukaudeksi.

Investoinnin omarahoitusosuus -tavoitteen toteutuminen on osoitettavissa rahoitusosan Toiminnan ja investointien rahavirta -välituloksen kertymän avulla. Kertymän kehitystä tarkastellaan vuosittain lähtien talousarvion laadintavuotta edeltävän tilinpäätösvuoden Toiminnan ja investointien rahavirrasta, johon lisätään tai josta vähennetään arvioidut vuosittaiset rahavirrat. Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä.

Suunnittelukauden lopussa kertymän tulisi olla vähintään 0 tai positiivinen, jos tavoitteena on rahoittaa investoinnit kokonaan omarahoituksella. Tavoite toteutuisi viiden vuoden tarkastelujaksolla 202X-2 – 202X+2.

Jos mainittuihin vuosiin sisältyy määrältään poikkeuksellisia kertaluonteisia tuloja tai menoja taikka tavanomaista suurempia investointeja, on kertymäkautta perusteltua pidentää. Toiminnan ja investointien rahavirran kertymä ei saa muodostua pysyvästi negatiiviseksi 7 .

          5.6.2.2 Muut tavoitteet

Rahoitusosan muiden tavoitteiden ja tunnuslukujen budjetoinnissa noudatetaan Yleisohjetta kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta.

Lainanhoitokate

Lainanhoitokykyä koskeva sitova tavoite on perusteltua asettaa siten, että maakunnan normaali tulorahoitus ilman satunnaiseriä on olennaisesti lainanhoitomenoja suurempi.

Lainanhoitokate lasketaan kaavalla, jossa tuloslaskelman vuosikatteeseen lisätään korkokulut ja saatu summa jaetaan vuosittaisten korkokulujen ja lainanlyhennysten summalla.

        5.6.3 Tuloslaskelma- ja investointiosan sekä taseyksikön rahoitusosan yhdistely maakunnan rahoitusosaan

Rahoitusosaan yhdistellään maakunnan tuloslaskelma- ja investointiosat. Jos maakunnassa on muu taseyksikkö, sen rahoitusosa yhdistellään myös maakunnan rahoitusosaan. Yhdisteltävät erät on alla olevassa kaaviossa 3 esitetty nuoliviivoin.

Image11

Kaavio 3. Maakunnan tuloslaskelma- ja investointiosien sekä muun taseyksikön rahoitusosan yhdistely maakunnan rahoitusosaan.

          5.6.3.1 Tuloslaskelmaosan yhdistely

Tuloslaskelmaosan vuosikate, satunnaiset tulot ja menot sekä tilikauden verot yhdistellään tuloslaskelmaosan mukaisin arvoin rahoitusosaan. Jos toimintatuloihin tai toimintamenoihin on budjetoitu pysyvien vastaavien hyödykkeiden luovutusvoittoja tai -tappioita, ne oikaistaan rahoitusosan Tulorahoituksen korjauserät -rivillä (ja sisällytetään myös omaisuuden luovutustuloihin). Samoin mainitulla rivillä oikaistaan toimintamenoihin budjetoidut pakollisten varausten muutokset. Oikaisuerien yhdistely on kaaviossa 3 esitetty katkoviivalla.

          5.6.3.2 Investointiosan yhdistely

Investointimenot ja -tulot yhdistellään investointiosan mukaisin arvoin rahoitusosaan. Yhdistelyyn otetaan kaikkien investointihankkeiden menot ja tulot lukuun ottamatta maakuntalain mukaisten liikelaitosten investointeja.

          5.6.3.3 Muun taseyksikön rahoitusosan yhdistely

Muun taseyksikön rahoitusosaan budjetoidut rahoituksen rahavirtaerät yhdistellään Vaikutus maksuvalmiuteen -erää lukuun ottamatta maakunnan rahoitusosan vastaaviin eriin. Muun taseyksikön tuloslaskelmaosa yhdistellään maakunnan tuloslaskelmaosaan ja investointiosa maakunnan investointiosaan. Tästä syystä niitä ei erikseen yhdistellä maakunnan rahoitusosaan rahoituksen rahavirtaerien tapaan.

Vaikutus maksuvalmiuteen on jäännöserä, jossa tulee maakunnan rahoitusosassa otetuksi huomioon myös taseyksikkö, kun taseyksikön toiminnan, investointien ja rahoituksen rahavirrat on yhdistelty maakunnan rahoitusosan vastaaviin eriin.

    6 Talousarvion ja muiden taloussuunnitelmien sitovuus ja toteutumisen seuranta

      6.1 Talousarvion sitovuus

Talousarvion sitovia eriä ovat maakuntalain 97 §:n mukaisesti valtuuston hyväksymät toiminnan ja talouden tavoitteet ja niiden edellyttämät määrärahat ja tuloarviot.

        6.1.1 Tavoitteen sitovuus

Tavoitteet ovat osa talousarviota, jota maakunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava. Lähtökohtaisesti kaikki valtuuston talousarviossa asettamat tavoitteet ovat sitovia siten, että ne on tarkoitettu toteutettavaksi. Toiminnan ja talouden yhteen kytkennän korostamisesta seuraa, että määrärahan tai tuloarvioiden muutosten vaikutukset toiminnallisiin tavoitteisiin selvitetään. Jos tavoitteet eivät ole saavutettavissa talouden perusteissa tapahtuneiden muutosten takia, on valtuuston hyväksyttävä myös tavoitteita koskevat muutokset.

Tavoitteiden sitovuusmäärittelyssä on kuitenkin eroja siinä, kuinka tavoitemittarin arvo rajataan. Toimenpide- ja hanketavoitteissa tavoitearvo yleensä on yksiselitteinen ja tarkka. Suorite- ja yksikkökustannustavoitteita taas ei välttämättä ole järkevää määritellä tarkasti valtuustotasolla, vaan niihin on perusteltua jättää joustovaraa. Vaikuttavuustavoitteissa yleisesti ottaen voidaan olettaa, että maakunnan on mahdollista päättää palvelun saatavuudesta, riittävyydestä ja kohdentuvuudesta, jolloin tavoitearvot voidaan määritellä hyvinkin sitoviksi. Sen sijaan muutokset asiakkaan tai väestöryhmän hyvinvoinnissa voivat olla seurausta suuressa määrin muista tekijöistä kuin maakunnan palveluista. Tällöin tavoitearvoja joudutaan ehdollistamaan tiettyjen ulkoisten edellytysten täyttymisellä. Strategiset hanketavoitteet ovat pääsääntöisesti rahaan ja aikaan sidottuja. Sen sijaan maakunnan asemaa ja aluetta koskevat strategiset tavoitteet ovat yleensä ajallisesti väljiä suuntatavoitteita.

        6.1.2 Rahamääräisten erien sitovuus

          6.1.2.1 Määrärahan sitovuus

Maakuntalain mukaan talousarvioon otetaan toiminnan tavoitteiden edellyttämät määrärahat. Määräraha on valtuuston toimielimelle antama euromäärältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu valtuutus varojen käyttämiseen.

Toimielimellä on valtuutus käyttää sille talousarviossa osoitettu määräraha määrättyyn käyttötarkoitukseen tai määrätyn tavoitteen toteuttamiseen. Toimielin ei saa ylittää sille talousarviossa osoitettua määrärahaa. Jos määräraha osoittautuu riittämättömäksi, on talousarviota muutettava. Muutoksen yhteydessä on osoitettava, miten rahoitustarve katetaan. Toisaalta toimielin ei ole velvollinen käyttämään määrärahaa kokonaisuudessaan, jos toiminnalle asetetut tavoitteet muutoin saavutetaan tai määrärahan käyttötarkoitus muutoin toteutuu.

Määrärahat ja tuloarviot voidaan talousarviossa määrätä sitoviksi joko brutto- tai nettoperiaatteen mukaan. Talousarvion hyväksymisen yhteydessä päätetään sitovuustasosta. Sitovuustaso määritetään esimerkiksi kunkin talousarvion osan (käyttötalous-, investointi-, tuloslaskelma- ja rahoitusosan) yhteydessä perustelutekstissä tai muutoin osoitetaan selkeästi, mitkä erät ovat valtuustoon nähden sitovia. Nettoperiaatteella tarkoitetaan sitä, että valtuusto päättää talousarviossa tulojen ja menojen erotuksen määrärahana tai tuloarviona.

Nettoperiaatteen hyväksyminen edellyttää määrärahojen ja tuloarvioiden yhdenmukaista kohtelua. Määrärahojen korottamista tai tuloarvion alentamista koskeva talousarvion muutos on käsiteltävä valtuustossa riippumatta siitä, johtuuko poikkeama arvioitujen bruttomenojen ylittymisestä vai bruttotulojen alittumisesta.

Valtuuston myöntämä määräraha (tai menojen pysyminen määrärahan puitteissa) ei ole maakuntalain tarkoittama talouden tavoite. Myöskään pysyminen tietyn palvelun suunniteltujen kustannusten puitteissa ei ole maakuntalain tarkoittama talouden tavoite.

          6.1.2.2 Tuloarvion sitovuus

Maakunnan tuloarviot ovat paitsi tavoitteellisia myös velvoittavia. Tuloarvio on valtuuston asettama tulotavoite, jonka olennainen alittuminen todennäköisesti vaikuttaa rahoituksen perusteisiin talousarviossa. Jos esimerkiksi merkittävä tuloerä kuten valtion rahoitus tai pysyvien vastaavien hyödykkeen myynti on jäämässä olennaisilta osin toteutumatta, on rahoitustarpeen kattamiseen osoitettava kate muulla tulo- tai pääomarahoituksella taikka menojen karsimisella.

Kun kyse on nettotuloarviosta, puoltaa sen velvoittavuutta paitsi edellä mainitut rahoitukselliset syyt myös vaatimus brutto- ja nettobudjetoitujen tehtävien yhdenmukaisesta kohtelusta.

Tuloarvioiden noudattamista voidaan perustella myös tavoitteista käsin; jos tavoitteiden toteutuminen riippuu tuloarvion toteutumisesta, joudutaan tavoitteita tarkistamaan tulojen alittumisen takia.

Bruttoperiaatteella määrätty tuloarvio on sitova, jos toiminnan ja talouden tavoitteista poikkeaminen edellyttää talousarvion muuttamista.

          6.1.2.3 Määrärahojen ja tuloarvioiden yhteenvetolaskelma

Talousarvion määrärahoista ja tuloarvioista voidaan esittää talousarviossa yhteenvetolaskelma, johon on koottu käyttötalousosan, investointiosan, tuloslaskelmaosan ja rahoitusosan valtuuston sitoviksi hyväksymät erät. Taulukosta tulisi käydä ilmi, onko määräraha tai tuloarvio brutto- vai nettomääräinen.

Talousarvion sitovista määrärahoista ja tuloarvioista ilman liikelaitoksia on tilinpäätöksessä esitettävä yhteenvetotaulukko, johon on koottu käyttötalousosan, investointiosan, tuloslaskelmaosan ja rahoitusosan valtuuston sitoviksi hyväksymien erien talousarvio, toteutuma, poikkeama, talousarvion muutos ja poikkeama talousarviomuutoksen jälkeen. Euromääräisen poikkeaman lisäksi poikkeama voidaan esittää suhteellisena osuutena (Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta).

Image12

Taulukko 4. Määrärahojen ja tuloarvioiden yhteenvetotaulukko.

Yhteenvetolaskelmaan otetaan kaikkien tehtävien ja investointihankkeiden sitovat määrärahat ja tuloarviot lukuun ottamatta liikelaitosten talousarvioita. Muun taseyksikön vuosikate esitetään laskelmassa käyttötalousosan sitovana nettomääräisenä tuloarviona. Koska taseyksikön budjetoidut rahoitustulot ja -menot sisältyvät jo vuosikatteeseen, ei mainittuja eriä sisällytetä yhteenvetolaskelman tuloslaskelmaosan vastaaviin rahoituseriin.

Yhteenvetolaskelman määrärahojen ja tuloarvioiden yhteismäärien tulee olla yhtä suuret.

      6.2 Taloussuunnitelman sitovuus

Talousarvion sitovuus on oikeudellisesti vahvempi kuin taloussuunnitelman. Taloussuunnitelma on kuitenkin maakunnan viranomaisia ja viranhaltijoita toiminnallisesti velvoittava asiakirja, vaikka siitä ei voida esimerkiksi tehdä oikaisuvaatimusta tai siihen ei voida oikeudellisesti vedota.

Voimassa oleva taloussuunnitelma ohjaa talousarviovalmistelua. Siitä saa poiketa vain perustellusta syystä.

      6.3 Käyttö- ja hankesuunnitelman ja kohderahoitteisen tehtävän osabudjettien sitovuus

Lakisääteinen talousarviositovuus koskee valtuuston hyväksymiä toiminnan tavoitteita sekä määrärahoja ja tuloarvioita. Muun toimielimen käyttösuunnitelmassa asettamat osatavoitteet, osamäärärahat ja osatuloarviot sitovat toimielimen alaista viranhaltijaa ja työntekijää samalla tavoin kuin muukin toimielimen tekemä päätös.

      6.4 Talousarvion muuttaminen

Talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää valtuusto. Talousarvion muutosten esittämisvelvoite koskee sekä tavoitteita että niiden edellyttämiä määrärahoja ja tuloarvioita. Esimerkiksi määrärahan korottamisen tai alentamisen yhteydessä on arvioitava, ovatko asetetut tavoitteet oikeassa suhteessa muutettuihin määrärahoihin ja tuloarvioihin.

Myös nettomäärärahan korottamista tai nettotuloarvion alittamista koskeva muutospäätös on tehtävä valtuustossa riippumatta siitä, aiheutuuko poikkeama arvioitua suuremmista bruttomenoista vai arvioitua pienemmistä bruttotuloista.

Maakuntien yhteistoimintatehtävissä talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää vastuumaakunnan valtuusto. Esitys talousarvion muuttamiseksi annetaan sopimusmaakunnille tiedoksi ennen valtuuston kokousta, jossa muutoksesta on tarkoitus päättää. Menettelystä on sovittava tarkemmin yhteistyösopimuksessa.

Suomen Kuntaliiton hallintosääntömallissa on lähdetty siitä, että talousarvioon tehtävät muutokset on esitettävä valtuustolle talousarviovuoden aikana (Hallintosääntömalli 10. luku, 5 §).

Talousarviopoikkeamista, joita ei ole hyväksytty talousarviomuutoksina valtuustossa, on annettava selvitys toimintakertomuksessa.

      6.5 Talousarvion toteutumisvertailu ja seuranta

        6.5.1 Maakunnan talousarvion toteutumisvertailu

Maakuntalain 99 §:n mukaan maakunnan tilinpäätökseen on sisällytettävä talousarvion toteutumisvertailu. Talousarvion toteutumisvertailu esitetään valtuustolle samaa asetelmaa noudattaen kuin alkuperäinen talousarvio.

Talousarvion toteutumisvertailulla seurataan tuloksen muodostumisen lisäksi talousarvion sitovia eriä, jotka valtuusto on hyväksynyt käyttötalousosassa toiminnoittain tai tehtävittäin, investointiosassa hankkeittain tai hankeryhmittäin sekä rahoitusosan ja tuloslaskelmaosan sitovia eriä.

Talousarvion toteutumisvertailussa seurataan sekä tavoitteiden että määrärahojen ja tuloarvioiden toteutumista. Talousarvion toteutumista on perusteltua seurata mainitun toteutumisvertailun mukaisella asetelmalla myös talousarviovuoden aikana esimerkiksi osavuositilinpäätösten mukaan (asetus maakunnan tilinpäätöksessä esitettävistä tiedoista) ja muutoinkin tarvittaessa johtamisen tueksi.

Talousarvion toteutumisvertailu on tärkeä osa maakunnan tilinpäätöstä. Toteutumisvertailussa esitetään erikseen käyttötalouden ja investointien toteutuminen sekä tuloslaskelma- ja rahoitusosien toteutuminen. Tavoitteiden toteutuminen voidaan esittää tehtävittäin toimintakertomuksessa tai talousarvion toteutumisvertailussa. Koko maakuntaa koskevien strategisten tavoitteiden toteutuminen esitetään toimintakertomuksessa. Määrärahojen ja tuloarvioiden toteutuminen voidaan esittää palveluittain ja hankkeittain toimintakertomuksessa tai erillisenä yhdistelylaskelmana. Tuloslaskelma- ja rahoituslaskelmaosien toteutuminen esitetään laskelmamuodossa. Toteutumisvertailut tulee rajata tietoihin, jotka ovat valtuuston talousarviossa asettamien tavoitteiden, määrärahojen ja tuloarvioiden seurannan kannalta välttämättömiä. Talousarvion toteutumisvertailusta on annettu ohjeet kirjanpitolautakunnan kuntajaoston Yleisohjeessa kunnan ja kuntayhtymän tilinpäätöksen ja toimintakertomuksen laatimisesta.

Suomen Kuntaliiton hallintosääntömallin mukaan toimielimien tulee seurata talousarvion toteutumista säännöllisesti, esimerkiksi kuukausittain. Toiminnan ja talouden toteutumisesta raportoidaan toimielimille talousarvion hyväksymisen yhteydessä päätetyllä tavalla.

Tämän lisäksi maakuntien on raportoitava taloudestaan kuukausittain Valtiokonttorin raportointijärjestelmään.

        6.5.2 Konsernin näkökulma ja seuranta

Konsernivalvonnalla tarkoitetaan tytäryhteisöjen toiminnan tuloksellisuuden ja taloudellisen aseman seurantaa, analysointia ja raportointia, joihin liittyen emoyhteisö voi antaa tarpeellisiksi harkitsemiaan ohjeita ja määräyksiä. Raportointiin liittyen konserniohjeessa ja siihen liittyen voidaan antaa yleisiä ohjeita, jotka esimerkiksi varmistavat konsernitilinpäätöksen ja osavuosikatsausten laadintaa maakunnassa. Vastaavia ohjeita ja määräyksiä on mahdollista antaa myös tytäryhteisöjen riskienhallinnan järjestämisestä. Riskienhallintaan liittyvien ohjeiden merkitystä korostaa se, että esimerkiksi tytäryhteisöjen taloudelliset riskit voivat pahimmillaan kaatua emoyhteisön vastattaviksi muun muassa takaussitoumusten realisoi-tumisen kautta. Lisäksi tytäryhteisöjen talousarvion toteutumista on syytä seurata säännöllisesti.

    7 Maakunnan talousarvion ja -suunnitelman valmistelu ja hyväksyminen

Talousarvion ja -suunnitelman valmistelu on vuosittain toistuva prosessi, johon osallistuvat maakunnan toimielimet, viranhaltijat ja työntekijät, joilla on tulosvastuuta tavoitteiden toteutumisessa ja jotka ovat tilivelvollisia varojen käytöstä. Alla on esitetty ohjeellinen kaavio valmistelun ajallisesta etenemisestä maakunnan päätöksenteossa ja organisaatiossa. Kun kyse on ohjeiden laatimisesta tai tietojen toimittamisesta, noudattavat maakunnan tytäryhteisöt samaa aikataulua kuin maakunnan omat toimielimet.

Image13

Kaavio 4. Maakunnan talousarvion ja -suunnitelman valmistelu- ja hyväksymisprosessi.

Alla olevassa kuviossa on hahmoteltu maakunnan talouden ohjausprosessia, johon sisältyy mm. valtiovarainministeriön koordinoima resurssiohjausprosessi sekä muiden ministeriöiden tehtävien ohjaus 8 .

Image14

      7.1 Suunnittelukehykset

Talousarvio ja -suunnitelma laaditaan samanaikaisesti. Laadintaprosessin aloittaa tammi-helmikuussa valtion ja maakunnan välinen neuvottelu, jossa tehdään maakunnan toiminnan ja talouden tilanneanalyysi: keskeiset tunnusluvut ja kehitys sekä investointiesitykset (MaakuntaL 13 §). Tämän jälkeen pidetään valtuuston tavoite- ja kehysseminaari, jossa käydään läpi maakunnan toiminnan kehittämistarpeet ja -tavoitteet sekä taloudellinen tilanne.

Huhti-toukokuussa maakuntahallitus antaa kehysbudjettinsa taloussuunnittelukaudelle.

Tavoiteasettelun ja resurssien budjetoinnin pohjana ovat valtuuston hyväksymä maakuntastrategia sekä palvelustrategia. Niissä esitetään, miten maakunnan palvelut tullaan suunnittelukaudella asukkaille eri toimialoilla järjestämään.

Maakuntastrategiassa ja palvelustrategiassa otetaan huomioon palvelutarpeiden kehitys, maakunnan voimavarojen riittävyys sekä yhteistyö muiden maakuntien ja yhteisöjen kanssa. Oman palvelutuotannon vaihtoehtona voidaan käyttää ulkopuolista yksityistä tai toisen maakunnan tai kunnan palvelutarjontaa.

Konserninäkökulma on tärkeä tavoiteasettelussa. Maakuntakonsernia koskevilla tavoitteilla valtuusto ohjaa konsernijohdon lisäksi maakuntaa eri yhteisöissä edustavia henkilöitä. Valtuuston tavoitteet ohjaavat myös tytäryhteisöjä niiden tavoiteasettelussa, vaikka ne eivät ole oikeudellisesti sitovia.

Meno- ja tulokehysten perusteina ovat maakuntastrategian ja palvelustrategian lisäksi talousarvion laadintavuoden tilinpäätösarvio ja sitä edeltävän vuoden tilinpäätös ja voimassa oleva taloussuunnitelma. Maakunnassa tärkeän tulokehyksen muodostaa valtion rahoitus.

Kehyspäätöksessään maakuntahallitus asettaa bruttobudjetoitaville tehtäville bruttomääräiset meno- ja tulokehykset sekä nettobudjetoitaville tehtäville nettomääräiset tulokehykset, jotka sidotaan maakuntastrategiassa ja palvelustrategiassa asetettuihin tavoitteisiin. Kehyksessä voidaan asettaa myös menojen kasvua rajoittavia tai tulojen vähimmäistasoa tai palvelujen hinnoittelua koskevia vaatimuksia ja rajauksia.

        7.1.1 Osallistuva budjetointi

Maakunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on oikeus osallistua ja vaikuttaa maakunnan toimintaan. Maakuntavaltuuston on pidettävä huolta monipuolisista ja vaikuttavista osallistumisen mahdollisuuksista. Osallistumista ja vaikuttamista voidaan edistää erityisesti mm. järjestämällä mahdollisuuksia osallistua maakunnan talouden suunnitteluun. (MaakuntaL 23 §)

Osallistuvan budjetoinnin lähtökohtana voi olla jokin tehtävä tai toimiala, jonka määrärahojen käyttö suunnitellaan yhdessä asukkaiden kanssa. Toinen tapa on ottaa tietyn alueen asukkaat mukaan taloutta ja resursseja koskevaan suunnitteluun ja päätöksentekoon. Kolmas tapa on suunnitella kertaluonteinen hanke, investointi tms. yhdessä asukkaiden kanssa. Neljäs tapa on osoittaa kiinteä, esimerkiksi vuosittain päätettävä prosenttiosuus koko toimialan tai tehtävän budjetista asukkaiden suunniteltavaksi ja päätettäväksi 9 .

      7.2 Laadintaohjeet

Talousarvion laadintaohjeella tarkoitetaan maakuntahallituksen menettelyohjetta laadinta-aikataulusta, tehtäväkohtaisista käyttö-, investointi-, tuloslaskelma- ja rahoitusosien asetelmista, maakunnassa sovellettavasta tavoiteluokituksesta sekä sitovien erien yhtenäisestä esittämistavasta.

Laadintaohjeessa voidaan ohjeistaa myös palvelu- ja tuotantosopimusten tekemistä ja sopimushinnoittelua esimerkiksi maakunnan tai maakuntakonsernin tilaaja- ja tuottajatehtävien kesken.

      7.3 Toimielinten talousarvio- ja -suunnitelmaehdotukset

Toimielimet valmistelevat tehtävä- ja hankekohtaiset talousarvio- ja -suunnitelmaehdotuksensa maakuntahallituksen antamien kehysten ja ohjeiden pohjalta.

Tilaaja- ja tuottajatehtävien budjettiehdotukset perustuvat niiden keskinäisiin palvelusopimuksiin.

Yhteistoiminnan talousarvion ja -suunnitelman valmistelussa on sopimusmaakunnille varattava tilaisuus esityksen tekemiseen yhteistoiminnan tavoitteista ja rahoituksesta. Esitys yhteistoimintatehtävän talousarvioksi ja -suunnitelmaksi on annettava sopimusmaakunnille tiedoksi ennen vastuumaakunnan valtuuston talousarviokokousta.

      7.4 Maakunnan hallinnon yhdistely ja tasapainotus

Maakunnan hallinto yhdistelee toimielinten ehdotukset talousarvioksi ja -suunnitelmaksi. Jos toimielimet eivät ole pysyneet annetuissa kehyksissä tai jos toiminnan ja talouden perusteet ovat olennaisesti muuttuneet kehyksen antamisesta, keskushallinto valmistelee tasapainotusehdotuksen maakuntahallitukselle tai taloussuunnittelusta vastaavalle maakuntahallituksen jaostolle. Tätä ehdotusta nimitetään maakuntajohtajan budjettiesitykseksi.

Talousarvion tasapainotukseen vaikuttavat olennaisesti ratkaisut, jotka valtion budjetissa tehdään muun muassa maakuntien valtion rahoituksesta.

      7.5 Talousarvio- ja taloussuunnitelmaehdotuksen hyväksyminen

Maakuntahallitus valmistelee talousarvio- ja suunnitelmaehdotuksen valtuustolle. Maakuntalaissa ei ole erikseen säädetty, mihin mennessä hallituksen on annettava oma esityksensä.

Valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä maakunnalle talousarvio ja sen yhteydessä laadittu taloussuunnitelma. Jos valtuusto ei ensimmäisessä käsittelyssä hyväksy talousarviota tai vaatii siihen muutoksia, ehdotus palautuu hallitukselle uudelleen valmisteltavaksi. Valtuuston talousarviokäsittelyjen lukumäärää ei laissa rajoiteta. Talousarvion kaikki erät hyväksytään yksinkertaisella enemmistöllä.

Jos talousarviota ei saada hyväksytyksi vuoden loppuun mennessä, on maakunnan tulot kuitenkin kannettava ja välttämättömät menot suoritettava, kunnes talousarvio on hyväksytty.

      7.6 Käyttösuunnitelmien ja erillisbudjettien hyväksyminen

Valtuuston hyväksyttyä talousarvion saattaa maakuntahallitus sen täytäntöönpano-ohjeineen lauta- ja johtokuntien noudatettavaksi. Maakuntahallitus ja muut toimielimethyväksyvät sen jälkeen bruttobudjetoitavien tehtävien käyttö- ja hankesuunnitelmat ja nettobudjetoitavien tehtävien tulos-, investointi- ja rahoitusbudjetit.

Käyttösuunnitelmalla tarkoitetaan tehtävän käyttötalousosan jakamista osatehtäville osatavoitteiksi, osamäärärahoiksi ja osatuloarvioiksi. Käyttösuunnitelman hyväksyy toimielin, joka on tulosvastuussa tavoitteiden toteutumisesta ja joka on tilivelvollinen tehtävän taloudesta.

Hankesuunnitelmalla tarkoitetaan toimielimen toimivaltaan kuuluvan investointiosan jakamista eri hankkeille ja kohteille. Hankesuunnitelman hyväksyminen on tarpeen silloin, kun valtuusto siirtää toimivallan toimielimelle osoittamansa investointimäärärahan jakamisesta eri hankkeille ja edelleen eri kohteille. Muutoin erillisen hankesuunnitelman laatiminen ei liene tarpeen.

Käyttö- ja hankesuunnitelmat laaditaan pääsääntöisesti vain talousarviovuodeksi.

Nettobudjetoitavan tehtävän erillisbudjetit hyväksyy tehtävästä vastaava toimielin sen jälkeen, kun valtuusto on maakunnan talousarvioissa hyväksynyt tehtävää sitovat erät. Mainitut erillislaskelmat laaditaan myös suunnitteluvuosille.

Käyttö- ja hankesuunnitelmien sekä erillisbudjettien osatavoitteiden asettamisen pitää perustua valtuuston talousarviossa asettamiin tavoitteisiin.

Toimivalta käyttö- ja hankesuunnitelmien sekä erillisbudjettien hyväksymiseen annetaan yleensä valtuuston hyväksymässä hallintosäännössä. Johtokunnan tehtävästä hyväksyä liikelaitoksen talousarvio säädetään maakuntalain 54 §:ssä.

    8 Maakunnan liikelaitoksen budjetointi ja käsittely maakunnan talousarviossa

Maakunnan liikelaitoksen talousarviosta ja -suunnitelmasta säädetään maakuntalain 57 §:ssä. Liikelaitoksen talousarvio laaditaan maakunnan talousarviosta ja -suunnitelmasta erillisenä osana, vaikka liikelaitos onkin osa maakuntaa. Liikelaitoksen kirjanpitoa ja tilinpäätöksen laatimista on ohjeistettu kirjanpitolautakunnan kuntajaoston Yleisohjeessa kunnan ja kuntayhtymän eriytetyn liiketoiminnan kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä, jota maakunnat noudattavat soveltuvin osin. Maakunnan taseyksikkö noudattaa samoja ohjeita kuin liikelaitos.

Maakunnalla on valinnanvapauslakiluonnoksen perusteella mahdollisuus organisoida sote-keskus maakunnan liikelaitokseen, mutta sen kirjanpito tulee eriyttää. Maakunta voi järjestää pelastustoimensa myös useampaan liikelaitokseen.

Asiakasmaksut kohdistuvat aina maakunnalle, ei sen liikelaitokselle, yksityiselle yhtiölle eikä toiselle maakunnalle.

Erityislainsäädännöstä voi tulla myös raportointia koskevia vaatimuksia (esimerkiksi laki liikennejärjestelmästä ja maanteistä tai laki alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista), jolloin kirjanpidossa tarvitaan vähintään taseyksikkö eriyttämistä varten. Maakunnan liikelaitoksessa voi siis olla taseyksikkö tai taseyksikköjä. Taseyksikön talousarvio sisällytetään tällöin liikelaitoksen talousarvioon omana tehtävänään tai palvelunaan.

      8.1 Liikelaitoksen talousarvion ja -suunnitelman valmistelu ja hyväksyminen

Liikelaitoksen talousarviossa noudatetaan samoja talousarvioperiaatteita kuin maakunnan talousarviossa. Talousarvio laaditaan kalenterivuodeksi. Taloussuunnitelma laaditaan vähintään kolmeksi vuodeksi eteenpäin. Talousarviovuosi on suunnittelukauden ensimmäinen vuosi. Menot budjetoidaan suoriteperusteisesti tai sitä vastaavalla tavalla ja tulot budjetoidaan suunnitteluvuodelle, jolla niiden saanto on lopullinen.

Liikelaitoksen johtokunnan on valmisteltava liikelaitoksen talousarvio ja -suunnitelma ja esitettävä se valtuustolle sen päättämässä aikataulussa. Valtuusto voi hyväksyessään maakunnan talousarvion ja -suunnitelman muuttaa johtokunnan esitystä liikelaitoksen tavoitteista ja liikelaitosta sitovista eristä maakunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa.

Valtuusto voi johtosäännössä pitää päätösvallan itsellään koskien liikelaitoksen investointien ja muiden pitkävaikutteisten menojen hyväksymistä. Muussa tapauksessa niistäkin päättää johtokunta (MaakuntaL 54 §).

Johtokunnan on otettava huomioon valtuuston tekemät muutokset liikelaitoksen budjetin sitoviin eriin ennen sen lopullista hyväksymistä. Menettely vastaa maakunnan muiden tehtävien budjetointia, missä lautakunnat voivat lopullisesti hyväksyä käyttösuunnitelmat vasta sen jälkeen, kun valtuusto on hyväksynyt maakunnan talousarvion ja -suunnitelman. Johtokunta hyväksyy laitoksen talousarvion maakunnan asettamien sitovien tavoitteiden ja meno- ja tuloerien mukaisesti.

Toisin kuin maakunnan muiden tehtävien käyttösuunnitelmista, liikelaitoksen talousarvion hyväksymisen takarajasta säädetään maakuntalaissa (MaakuntaL 54 §). Johtokunnan on päätettävä liikelaitoksen seuraavan vuoden talousarviosta viimeistään vuoden loppuun mennessä.

Liikelaitoksen talousarvion ja -suunnitelman valmistelua osana maakunnan talousarvion laadintaa on kuvattu alla olevassa kaaviossa 5.

Image15

Kaavio 5. Liikelaitoksen talousarvion ja -suunnitelman valmistelu osana maakunnan talousarvion ja -suunnitelman laadintaa.

      8.2 Liikelaitoksen talousarvion rakenne ja sen sitovat erät

Maakunnan talousarvion rakennetta vastaavasti liikelaitoksen talousarviossa ja -suunnitelmassa on käyttötalous-, tuloslaskelma-, investointi- ja rahoitusosa. Niissä esitetään liikelaitokselle asetettavat tavoitteet ja niiden toteutumista mittaavat tunnusluvut, talousarvioperustelut ja budjettilaskelmat.

Jos liikelaitoksella on eri tehtäviä, voidaan niille laatia erilliset tuloslaskelma- ja investointiosat, jotka yhdistellään liikelaitoksen tulos- ja investointiosiin.

Liikelaitoksen tuloslaskelma laaditaan samalla kaavalla kuin maakunnan tuloslaskelma (MaakuntaA xxx/2017).

Liikelaitoksen talousarviotietoja kerätään tämän suosituksen tuloslaskelmaosan mukaisesti.

Image16

Kaavio 6. Liikelaitoksen talousarvion rakenne ja sitovat erät.

        8.2.1 Liikelaitoksen sitovat tavoitteet

Maakuntavaltuuston päättämät sitovat toiminnan ja talouden tavoitteet ohjaavat liikelaitoksen toimintaa. Sekä valtuusto että johtokunta asettavat liikelaitokselle sitovia tavoitteita. Valtuuston toimivallasta liikelaitoksen tavoitteiden asettamisessa säädetään maakuntalain XX §:ssä ja johtokunnan toimivallasta tavoitteiden asettamisessa maakuntalain 54 §:ssä.

Sekä valtuuston että johtokunnan liikelaitokselle asettamat tavoitteet esitetään liikelaitoksen talousarviossa, ja ne tulee erottaa toisistaan selkein merkinnöin.

Liikelaitokselle asetettavat tavoitteet ovat ensisijaisesti tuotantotavoitteita. Vaikuttavuutta koskevia tavoitteita on kuitenkin perusteltua asettaa liikelaitokselle silloin, kun se vastaa kokonaan tai pääosin toimialansa palvelujen tuottamisesta maakunnan alueella. Tällainen palvelutehtävä on muun muassa alueellinen monopoli kuten maakunnan pelastuslaitos, jolloin vaikuttavuustavoitteena voisi esimerkiksi olla hälytyksen vasteaika.

Edellä luvussa 7.3.2.1. esitetyssä taulukossa 3 on kuvattu nettobudjetoitavan tehtävän erityyppisiä tavoitteita, niiden toteutumista mittaavia tunnuslukuja ja päätöksentekotasoa sekä sitä, missä asiakirjassa tavoite hyväksytään. Taulukon 3 tyyppistä tavoiteasettelua suositetaan sovellettavan myös maakunnan liikelaitoksessa.

        8.2.2 Perustelutekstit

Perusteluissa selvitetään liikelaitoksen palvelukysyntään, tuotantotavoitteisiin ja niiden saavuttamiseen liittyviä haasteita ja epävarmuustekijöitä. Perusteluissa tehdään lisäksi selkoa toiminnan painopisteistä ja kehittämistarpeista sekä arvioidaan voimavarojen eli muun muassa henkilöresurssien, toimitilojen ja muiden tuotannontekijöiden sekä toiminnan kannattavuuden ja pääomarahoituksen riittävyyttä.

        8.2.3 Menojen ja tulojen sitovuus liikelaitoksen talousarviossa

Maakuntavaltuusto päättää muun muassa liikelaitokselle asetettavista talouden tavoitteista sekä liikelaitosta sitovista meno- ja tuloeristä ja investointisuunnitelmasta (MaakuntaL 53 §). Sitovia eriä voivat olla esimerkiksi maakuntavaltuuston päättämät määrärahat ja tuloarviot, korvaus maakunnan sijoittamasta pääomasta sekä maakunnan toiminta-avustus liikelaitokselle.

Sitovat tulo- ja menoerät voidaan määritellä brutto- tai nettoperiaatteella. Käytännössä nettoperiaate kuitenkin mahdollistaa joustavamman taloudenhoidon ja vähentää muutosten käsittelyn tarvetta maakuntavaltuustossa talousarviovuoden aikana. Maakuntavaltuusto päättä, millä tasolla liikelaitoksen talousarvion sitovuus määritellään. Mahdollista on päättää sitovuudesta yhtenä kokonaisuutena, jolloin johtokunta päättää itse talousarviossa määrärahojen jakautumisesta liikelaitoksen tehtäväalueille ja maakuntavaltuuston ohjaus kohdistuu tehtäväalueille enemmänkin liikelaitokselle asetettujen toiminnan tavoitteiden kuin yksityiskohtaisen määrärahojen ohjaamisen kautta. Tulo- ja menoerien sitovuus voidaan määritellä myös tarkemmalla tasolla esimerkiksi liikelaitoksen tehtäväalueittain. Tällöin on kuitenkin perusteltua huomioida, että mitä alemmasta ja yksityiskohtaisemmasta sitovuustasosta tehtäväalueittain maakuntavaltuusto päättää, sitä vähemmän liikkumavaraa jää liikelaitokselle palvelujen tuottamisen järjestämisessä, ja muutoksia voidaan joutua viemään maakuntavaltuuston käsittelyyn talousarviovuoden aikana.

Liikelaitoksen budjeteissa menojen ja tulojen sitovuus määrätään sekä valtuuston että johtokunnan suhteen. Valtuustoon nähden sitovana eränä budjetoidaan maakunnan talousarviossa ja liikelaitoksen tulosbudjetissa maakunnan tuki ja toiminta-avustus liikelaitokselle määrätyn tehtävän hoitamiseksi. Johtokuntaan nähden tulosbudjetissa sitovaksi eräksi voidaan asettaa tilikauden ylijäämä (alijäämä). Jos liikelaitoksella on eri tehtäviä, asetetaan niiden tulosbudjeteissa vastaavat erät sitoviksi kuin koko liikelaitoksen tulosbudjetissa.

        8.2.4 Investointibudjetin sitovat erät

Maakuntavaltuusto päättää liikelaitoksen investointisuunnitelmasta (MaakuntaL 53 §). Liikelaitoksen investoinnit tulee siten tehdä maakunnan investointisuunnitelman mukaisesti. Liikelaitoksen investointibudjetissa ei pääsääntöisesti ole valtuustoon nähden sitovia meno- tai tuloeriä.

Investointien menot ja tulot budjetoidaan ensisijaisesti bruttoperusteisesti. Investointimenon ja siihen saadun rahoitusosuuden netottaminen on kuitenkin mahdollista. Investointimenon ja omaisuuden luovutustulon netottaminen voi tulla kyseeseen vain, jos niiden välillä on välitön riippuvuus.

        8.2.5 Rahoitusbudjetin sitovat erät

Liikelaitoksen rahoituksen päättää maakuntavaltuusto maakunnan talousarviossa. Liikelaitoksen rahoitus perustuu valtion rahoitukseen maakunnalle. Rahoitustarvetta ei voida kattaa pitkäaikaisella lainalla, vastaava rajoitus on maakunnan rahoituksen järjestämisellä. Liikelaitos voi ottaa lyhytaikaista ulkopuolista lainaa, mikäli maakunnan hallintosäännössä se on hyväksytty.

Rahoitusbudjetissa valtuustoon nähden sitovia eriä voivat olla maakunnan ja liikelaitoksen keskinäisen anto- ja ottolainauksen erät, jotka voidaan erikseen asettaa sitoviksi joko brutto- tai nettomääräisenä. Lisäksi valtuustoon nähden sitova erä voi olla peruspääoman lisäys ja palautus.

Johtokuntaan nähden sitovia eriä ovat ulkoisen anto- ja ottolainauksen erät, jotka voidaan erikseen asettaa sitovaksi netto- tai bruttomääräisinä.

        8.2.6 Liikelaitoksen tulojen ja menojen budjetointi lajeittain

Liikelaitoksen tulosbudjetissa sovelletaan luvussa 5.3.5 annettuja ohjeita toimintatulojen ja -menojen, rahoitustulojen ja -menojen sekä satunnaisten erien budjetoinnista.

Asiakasmaksut kohdistuvat aina maakunnalle, ei sen liikelaitokselle, yksityiselle yhtiölle eikä toiselle maakunnalle.

Investointimenojen budjetoinnissa sovelletaan luvun 5.5.3 ohjeita. Investointitulojen budjetoinnissa sovelletaan luvun 5.5.4 ohjeita.

Toiminnan, investointien ja rahoituksen rahavirran sekä vaikutus maksuvalmiuteen -erän budjetoinnissa sovelletaan luvun 5.6.1 ohjeita.

        8.2.7 Liikelaitoksen talousarvion muuttaminen

Liikelaitoksen talousarvioon tehtävistä muutoksista päättää johtokunta. Johtokunnan on talousarviomuutosta hyväksyessään otettava huomioon valtuuston liikelaitokselle asettamat tavoitteet ja liikelaitosta sitovat erät maakunnan talousarviossa.

Maakunnan talousarviossa liikelaitoksen sitoviin eriin tehtävistä muutoksista päättää valtuusto.

        8.2.8 Liikelaitoksen talouden tasapainottamisvaatimus

Maakunnan liikelaitoksen talouteen sovelletaan maakunnan taloutta koskevia säännöksiä (MaakuntaL 57 §). Talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että liikelaitoksen toiminnan ja investointien rahavirta on tasapainossa tai ylijäämäinen viimeistään talousarviovuotta seuraavan vuoden päättyessä. Johtokunta vastaa liikelaitoksen toiminnan ja talouden tasapainosta. Tavoitteiden on oltava oikeassa suhteessa käytössä oleviin voimavaroihin.

Liikelaitoksen tulojen tulee suunnittelukaudella kattaa toiminnan kustannukset. Pitkällä aikavälillä tulorahoituksella on suositeltavaa kattaa myös investoinnit siltä osin kuin niitä ei rahoiteta omanpääomanehtoisella rahoituksella. Edellä mainitut rahoitusperiaatteet merkitsevät, ettei toimintaa voi suunnitella siten, että talous muodostuu pitkällä aikavälillä tai pysyvästi alijäämäiseksi.

      8.3 Liikelaitoksen vaikutus maakunnan talouteen

Maakunnan talousarviossa ja -suunnitelmassa liikelaitosta käsitellään ulkoisena talousyksikkönä, jolloin liikelaitoksen vaikutus maakunnan taloudelliseen tulokseen ja rahoitusasemaan ei käy ilmi maakunnan talousarvion tuloslaskelma- ja rahoitusosista.

Liikelaitostoiminnan tulos- ja rahoitusvaikutusten selvittäminen on kuitenkin tärkeää maakunnan kokonaistalouden suunnittelussa. Erityisesti silloin, kun maakunnalla on taseessa kertynyttä alijäämää, liikelaitosten vaikutuksella taloussuunnitelman tasapainotuksessa voi olla suuri merkitys.

Liikelaitoksen vaikutus maakunnan talouteen esitetään laskelmin, joissa liikelaitos yhdistellään maakunnan tulolaskelmaosaan ja rahoitusosaan vastaavalla tavalla kuin maakunnan tilinpäätöksessä.

        8.3.1 Liikelaitosten vaikutus maakunnan tuloksen muodostumiseen

Liikelaitoksen vaikutus maakunnan tuloksen muodostumiseen esitetään vertailulaskelmassa, joka sisältää maakunnan talousarvion tuloslaskelmaosan, liikelaitosten tulosbudjetit yhteensä sekä maakunnan tuloslaskelmaosan, joka on tietosisällöltään vertailukelpoinen maakunnan tilinpäätöksen tuloslaskelman kanssa. Tämä tarkoittaa, että viime mainittuun laskelmaan liikelaitokset yhdistellään vastaavalla tavalla kuin tilinpäätöksessä. Lisäksi vertailulaskelmassa voidaan esittää maakuntaa ja liikelaitoksia koskevat eliminointisarakkeet ja niihin liittyvät eliminointiselitteet taulukon 5 esimerkin mukaisesti.

Image17

Taulukko 5. Liikelaitosten vaikutus maakunnan tuloksen muodostumiseen.

Maakunnan tuloslaskelmaosa pl. liikelaitokset -sarake ei sisällä liikelaitosten tulosbudjettien tulo- ja menoeriä. Sen sijaan laskelma sisältää tulosvaikutteiset sisäiset tulot ja menot liikelaitoksen ja maakunnan muiden tehtävien kesken.

Maakunnan tuloslaskelmaosa ml. liikelaitokset -sarakkeeseen on yhdistelty rivi riviltä liikelaitosten tulosbudjetit sisäiset tulot ja menot eliminoiden.

Liikelaitosten vaikutus maakunnan tuloksen muodostumiseen voidaan selvittää vertailutaulukon 5 ulkoisten erien avulla seuraavalla tavalla:

Image18

Yllä olevien laskelmien perusteella voidaan todeta, että liikelaitosten talous parantaa maakunnan toimintakatetta 4 200 rahaa, vuosikatetta 3 120 rahaa ja tilikauden tulosta 2 670 rahaa ja liikelaitokset lisäävät maakunnan poistojen määrää 450 rahalla.

        8.3.2 Liikelaitoksen vaikutus toiminnan rahoitukseen

Liikelaitosten vaikutus maakunnan toiminnan rahoitukseen esitetään vertailulaskelmassa, joka sisältää maakunnan talousarvion rahoitusosan, liikelaitosten rahoitusbudjetit yhteensä sekä maakunnan rahoitusosan, joka on tietosisällöltään vertailukelpoinen maakunnan tilinpäätöksen rahoitusosan kanssa. Lisäksi laskelmassa voidaan esittää maakuntaa ja liikelaitoksia koskevat eliminointisarakkeet ja niihin liittyvät eliminointiselitteet alla olevan esimerkin mukaisesti.

Image19

Taulukko 6. Liikelaitosten vaikutus maakunnan toiminnan rahoitukseen.

Maakunnan rahoitusosa pl. liikelaitokset -sarake ei sisällä liikelaitosten rahoitusbudjettien tulo- ja menoeriä. Sen sijaan laskelma sisältää liikelaitosten ja maakunnan muiden tehtävien keskinäiset rahoituserät.

Maakunnan rahoitusosa ml. liikelaitokset -sarakkeessa on maakunnan talousarvion rahoitusosaan yhdistelty rivi riviltä liikelaitosten rahoitusbudjetit sisäiset rahoituserät eliminoiden.

Liikelaitosten vaikutus maakunnan toiminnan rahoitukseen voidaan selvittää vertailutaulukon 6 ulkoisten erien avulla seuraavasti:

Image20

Yllä olevien laskelmien perusteella voidaan todeta, että liikelaitosten talous lisää maakunnan toiminnan ja investointien rahavirtaa 970 rahalla sekä vahvistaa maakunnan maksuvalmiutta 970 rahalla.

    9 Taloussuunnittelu maakuntien välisessä yhteistoiminnassa

      9.1 Yhteistoiminnan järjestämisvaihtoehdot

Maakuntien laissa säädetyn yhteistoiminnan lisäksi maakunnat voivat järjestää tehtäviään yhdessä sopimuksen nojalla. Maakunnat voivat sopia tehtäviensä hoitamisesta yhteistoiminnassa aina, kun se on tarkoituksenmukaista ja käytännössä mahdollista. Yhteistoiminta voi tulla kysymykseen esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa menettelyllä voidaan tehostaa maakuntien toimintaa ja henkilöstö- ja muiden voimavarojen käyttöä, parantaa palvelujen saatavuutta, edistää kielellisten oikeuksien toteutumista tai turvata tehtävissä tarvittavan erityisasiantuntemuksen saatavuutta (MaakuntaL 46 §).

Maakunta vastaa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä alueellaan. Maakuntien välistä yhteistyötä varten on viisi yhteistyöaluetta. Jokaisella yhteistyöalueella on yliopistollinen sairaalayksikkö (Helsinki, Turku, Tampere, Oulu ja Kuopio). Yhteistyöalueeseen kuuluvien maakuntien sosiaali- ja terveyspalvelut sovitetaan yhteen yhteistyösopimuksella. Yhteistyöalueilla sovitaan myös toiminnan kehittämisen yhteisistä periaatteista ja siitä, miten kehittämistoimintaa sovitetaan yhteen. Yhteistyöalueelle laaditaan maakuntien yhteistyösopimus (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä 10 §). Lain 37 §:ssä säädetään maakuntien välisistä kustannusten korvauksista silloin, kun maakunnan asukas on ollut toisen maakunnan järjestämässä palvelussa.

Laissa tarkoitettuja maakuntien julkisoikeudellisen yhteistoiminnan muotoja ovat yhteinen toimielin, yhteinen virka ja sopimus viranomaistehtävän hoitamisesta.

Maakunnat voivat tehdä keskenään myös yksityisoikeudellisia sopimuksia maakuntalaissa tarkoitettujen tehtävien hoitamiseksi. Maakunnat voivat siten perustaa yhdessä esimerkiksi osakeyhtiön, säätiön tai yhdistyksen.

Maakunta voi hoitaa tehtävää yhden tai useamman maakunnan puolesta siten, että maakunnilla on yhteinen toimielin, joka vastaa tehtävän hoitamisesta. Tehtävää hoitavaa maakuntaa kutsutaan vastuumaakunnaksi. (MaakuntaL 48 §) Yhteinen toimielin on vastuumaakunnan valtuuston ja maakuntahallituksen alainen toimielin ja sen alaisena toimiva organisaatio on osa vastuumaakunnan organisaatiota. Yhteistä toimielintä koskevassa sopimuksessa tulee todeta ainakin yhteisen toimielimen tehtävät sekä sopia talouteen liittyvistä asioista, erityisesti kustannusten laskennan ja niiden jakautumisen perusteista.

Asiakasmaksut kohdistuvat aina maakunnalle, ei sen liikelaitokselle, yksityiselle yhtiölle eikä toiselle maakunnalle.

Maakuntien välisessä yhteistoiminnassa ml. taloussuunnittelu ja raportointi tulee ottaa huomioon paitsi maakuntalaissa säädetty myös erityislainsäädäntö. Tämä koskee erillisrahoitteista toimintaa. Raportoinnissa on noudatettava rahoittajan vaatimuksia (ml. EU-rahoitus).

      9.2 Budjetointi- ja taloussuunnittelu sopimusmaakuntamallissa

Yhteistoiminta vaikuttaa sopimusmaakuntien talousarvion ja -suunnitelman laadintaan. Kaikki sopimusmaakunnat budjetoivat talousarvioissaan rahoitusosuutensa yhteistoiminnan toimintamenoihin ja investointeihin sekä pääomarahoituksen erät. Yhteistoiminnassa järjestettävän palvelun tuottajamaakunta joutuu ottamaan huomioon yhteistoiminnan budjetoinnin muita sopimusmaakuntia laajemmin.

Tuottajamaakunta budjetoi tilaajatehtävään vain oman osuutensa yhteistoiminnasta, ja muilta maakunnilta saatavat tulot esitetään suoraan tuottajalla.

Kaaviossa 7 on esitetty yhteistoiminnan vaikutus tuottajamaakunnan ja muun sopimusmaakunnan talousarviossa, kun yhteistoiminta on järjestetty liikelaitoksena.

Tuottajatehtävän talousarvio käsitellään tuottajamaakunnan talousarvion erillisenä osana. Kaikkien sopimusmaakuntien, tuottajamaakunta mukaan lukien, talousarvion käyttötalousosaan perustetaan tehtävä, jolle maakunnan valtuusto osoittaa määrärahan maakunnan maksuosuuteen yhteistoiminnan menoista.

Investointiosaan budjetoidaan maakunnan rahoitusosuus yhteistoimintainvestointiin. Tuottajamaakunnan sisäisen investointiavustuksen budjetoiminen on perusteltua tuottajamaakunnan ja muiden sopimusmaakuntien hinnoitteluperusteiden tasapuolisuuden varmistamiseksi, kun muut sopimusmaakunnat eivät voi tehdä liikelaitokseen peruspääomasijoitusta.

Kaikki sopimusmaakunnat voivat rahoittaa vieraan pääoman ehtoisesti yhteistoiminnan tuottajatehtävää. Lainananto budjetoidaan rahoitusosassa antolainan lisäyksenä sekä tuottajatehtävän rahoitusbudjetissa lyhytaikaisen lainan lisäyksenä.

Budjetoitavien erien sisältöä ja perusteita selvitetään tapahtumaselittein jäljempänä luvuissa 9.2.1 - 9.2.2.

Image21

Kaavio 7. Yhteistoiminnan budjetointi sopimusmaakuntien talousarvioissa.

        9.2.1 Rahoittajien budjetointi

Kukin maakunta budjetoi maksuosuutensa yhteistoiminnan toimintamenoihin asiakaspalvelujen ostona tai muiden palvelujen ostona. Tuottajamaakunta esittää maksuosuuden tilaajatehtävän menona. Lisäksi esitetään maakuntaa koskevat tavoitteet ja niiden saavuttamista mittaavat tunnusluvut tavoitearvoineen.

Bruttobudjetoitavan tehtävän käyttötalousosan laatimista on ohjeistettu yksityiskohtaisesti suosituksen luvussa 5.3.1.

Investointiosaan budjetoidaan maakunnan rahoitusosuus yhteistoimintainvestointiin, jonka tuottajayksikkö toteuttaa. Vastaavalla tavalla tuottajamaakunta budjetoi maakunnan sisäisen investointiavustuksen hinnoitteluperusteiden tasapuolisuuden varmistamiseksi (kts. esimerkki kirjanpitolautakunnan kuntajaoston Yleisohje kunnan ja kuntayhtymän eriytetyn liiketoiminnan kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä, liite 7), vaikka myös peruspääomasijoitus on mahdollinen.

Kaikki sopimusmaakunnat voivat antaa tuottajatehtävälle rahoitusta vieraan pääoman ehtoisesti. Antolainan lisäykset ja vähennykset budjetoidaan rahoitusosassa.

Kaavion 7 tapahtumaselitteet yhteistoiminnan rahoittajilla ovat seuraavat:

a) Maakunnat budjetoivat toimintamenona 100 000 maksuosuudet yhteistoimintaan (tuottajamaakunta 40 000 ja muut 60 000).

c) Maakunnat budjetoivat korkotulona 3 000 koron tuottajatehtävälle myönnetyistä lainoista (tuottajamaakunta 1 200 ja muut 1 800).

f) Maakunnat budjetoivat investointimenona rahoitusosuuden tuottajatehtävän investointiin (tuottajamaakunta 12 000 ja muut 18 000).

g) Maakunnat budjetoivat antolainauksen muutoksena 2000 tuottajatehtävälle myönnetyn lainan (tuottajamaakunta 800 ja muut 1 200).

        9.2.2 Tuottajan budjetointi

Palvelujen tuottamisesta sopimusmaakuntamallissa vastaa tuottajamaakunnan organisaatioon perustettu liikelaitoksena toimiva tuottajatehtävä.

Yhteistoiminnan palvelutuotannossa korostuvat läpinäkyvyys- ja tulosvastuuvaatimukset. Yhteistoiminnan tulot ja menot sekä varat, velat ja vastuut on eriytettävä tuottajamaakunnan muusta taloudesta. Tuottajatehtävän on kannettava vastuu siitä, että se pystyy toimimaan tuotantosopimuksessa sovituin hinnoin. Tämä edellyttää käytännössä, että tehtävän on voitava siirtää tilikauden ylijäämä käytettäväksi tai alijäämä katettavaksi vastaisina tilikausina.

Liikelaitoksena perustettu tuottajatehtävä laatii käyttötalous-, tulos-, investointi- ja rahoitusbudjetin. Tuottajatehtävän tulee esittää mainittujen budjettien yhteydessä palvelutuotannon tavoitteet ja tunnusluvut sekä budjettien perustelut ja käyttötalouden kokonaismenot.

Budjetointia ja muuta taloussuunnittelua on laajemmin selvitetty edeltävissä luvuissa. Palvelutuottajina toimivia tytär- ja osakkuusyhteisöjä käsitellään luvussa 5.2.4.

Kaavion 7 tapahtumaselitteet yhteistoiminnan tuottajalla ovat seuraavat:

a) Toimintatulona 100 000 budjetoidaan palvelujen myynti maakunnille.

b) Toimintamenona 80 000 budjetoidaan palvelutuotannon tuotannontekijöiden ostot.

c) Korkomenona 3 000 budjetoidaan korot maakuntien lainasta tuottajatehtävälle.

d) Poistona tuotantovälineistä budjetoidaan 17 000.

e) Investointimenona 52 000 budjetoidaan tuotantovälineiden hankinta.

f) Investointitulona 30 000 budjetoidaan maakuntien osallistuminen investoinnin rahoitukseen rahoitusosuutena.

g) Lainakannan muutoksena 2 000 budjetoidaan maakuntien laina tuottajatehtävälle.

    10 Talousarvion ja -suunnitelman laatiminen maakuntajaon muutostilanteessa

      10.1 Lakkaavan maakunnan talousarvio ja -suunnitelma

Maakuntalaki ei velvoita maakuntaa laatimaan talousarviota ja -suunnitelmaa maakunnan olemassaoloa pidemmäksi ajaksi. Tilanteessa, jossa maakuntajaon muutoksesta on päätetty, talousarvio ja -suunnitelma ja mahdolliset yksilöidyt toimenpiteet alijäämän kattamiseksi laaditaan maakuntajaon muutoksen toteutumiseen saakka. Maakuntajaon muutoksen selvitystyö tai valmistelu ei vielä vapauta talousarvion ja -suunnitelman laatimisesta vähintään kolmeksi vuodeksi.

      10.2 Toimintaa jatkavan tai uuden maakunnan talousarvio ja -suunnitelma

Jos maakuntajaon muutoksessa on kyse maakuntien yhdistymisestä, maakuntien tulisi yhdessä selvittää muun muassa uuden maakunnan ensimmäisen talousarvion lähtökohtia, mahdollisen kumulatiivisen alijäämän kattamista, investointisuunnitelmien koordinoimista sekä henkilöstöpolitiikan linjauksia. (MaakuntajakoL 7 §, perustelut).

      10.3 Taloussuunnitelman tasapainottaminen

Jos maakunnan toiminnan ja investointien rahavirta on ollut alijäämäinen edellisen tilikauden päättyessä, alijäämä on pystyttävä kattamaan seuraavan tilikauden aikana. Maakunnan toiminnan ja hankkeiden tulee olla realistisia suhteessa sen käytössä oleviin varoihin ja sen on huolehdittava maksuvalmiutensa ylläpitämi-sestä. Maakunnan taloudenpidossa tulee kiinnittää erityistä huomiota myös siihen, etteivät sen sitoumukset ylitä maakunnan taloudellisia resursseja.

Alaviitteet

1) Harjula - Prättälä: Kuntalaki - taustat ja tulkinnat (2015)

2) Tunnusluku kertoo, kuinka paljon maakunnan käyttötuloista tarvittaisiin vieraan pääoman takaisinmaksuun, silloin kun vieraaseen pääomaan rinnastetaan myös vuokravastuut. Tunnusluvun osoittajaan merkitään tarkasteluvuoden tilinpäätöksen koko vieras pääoma vähennettynä saaduilla ennakkomaksuilla. Lisäksi osoittajaan merkitään liitetieto-ohjeen mukaisesti liitetiedoissa esitetyt vuokravastuut ja leasingvastuut. Käyttötulot muodostuvat tilikauden toimintatuotoista ja käyttötalouden valtion rahoituksesta. Tunnusluku ottaa huomioon erilaisilla malleilla, kuten rahoitusleasingsopimuksilla rahoitetut hankkeet, jotka eivät näy velkana maakunnan taseessa.

3) Kunnan toiminnan johtaminen ja hallinta sekä omistaja- ja konserniohjaus (Suomen Kuntaliitto, 2015)

4) Vuoden 2015 tai uudempi suositus

5) Vuoden 2016 tai uudempi yleisohje

6) Maakunnan tulee maakuntalain 114 §:n lisäksi aina tuottaessaan kasvupalveluja eriyttää kirjanpidossaan kasvupalvelut muusta toiminnastaan. Toiminnan tulot ja menot sekä varat ja pääomat on pidettävä erillään maakunnan muusta toiminnasta ja taloudesta siten, että tiedoista voidaan osoittaa kasvupalvelujen kohdentuminen. Kasvupalveluista on tilikausittain laadittavatase, tuloslaskelma ja rahoituslaskelma sekä esitettävä niitä koskevat liitetiedot. Tase ja tuloslaskelma on laadittava noudattaen, mitä maakuntalaissa ja kirjanpitolaissa (1336/1997) säädetään taseen ja tuloslaskelman laatimisesta (laki alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista § 23)

7) Alla olevassa esimerkissä maakunta on asettanut tavoitteeksi investointien rahoittamisen pitkällä aikavälillä omarahoituksella. Esimerkin neljän vuoden pituisella tarkastelujaksolla tavoitteen arvioidaan toteutuvan, kun kertymäksi arvioidaan jakson lopussa muodostuvan +10 rahaa.

8) Lähde: Maakuntatalouden ja siihen liittyvien yhteistyöprosessien simuloinnin suunnitelma (Muistio 2.6.2017, valtiovarainministeriön kunta- ja aluehallinto-osasto)

9) Osallistuva budjetointi kunnissa ja maakunnissa (Suomen Kuntaliitto 2017)